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我国民事检察监督制度的研究/刘玲芳

时间:2024-07-22 14:58:39 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8807
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我国民事检察监督制度研究

利川人民检察院  刘玲芳

摘要:我国民事检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分,在维护社会公平与正义方面发挥了重要作用。但是,在实践中也遇到了一些问题,包括法律规定的不完善,等等。我们认为对民事检察监督制度在理论及司法实践上作进一步的分析和探讨仍有必要。
关键词:民事检察监督 检察机关 必要性
一 民事检察监督制度存在的必要性分析
众所周知,近段时间以来,无论是理论界还是实务界对民事检察监督问题均给予了相当的关注。关注的焦点是:在以法院为主体推动的民事审判方式改革的今天,如何看待民事检察监督?是强化?是弱化?抑或取消?先是法院的精英与检察机关的精英在报上争论,后有民诉学者的加盟,唇枪舌剑、各抒已见,仁者见仁,智者见智。现阶段对民事审判实行检察监督是必要还是不必要?
我们认为,对一种法律制度是承认还是否认,首先要审视有无法律依据。《中华人民共和国宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。第185条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉:(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的;(三)人民法院违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊,枉法裁判行为的。①地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有前款规定情形之一的,应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。”第187条规定:“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的,应当制作抗诉书。”第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”
可见,对民事审判实行民事检察监督不但有宪法依据还有充分的法律依据。姑且不论现阶段进行的审判改革的合法性,既使正确,无论怎么样改革,在法律未作出明文修改之前,任何人都不能也不应该借口改革而否定民事检察监督制度。民事检察监督制度的存在也是现实的需要。曾听到法院的同志抱怨:法院的权力太小了;也曾听到非法院的同志说:法院的权力太大了。我以为这两种截然相反的看法是源于两种视角得出的不同结论。从国家权力的架构看,法院的权力偏小;从当事人与法院的架构看,法院的权力偏大。而现时谈论民事检察监督是仅就后者而言。②试看那种“上管天下管地,中间还要管空气”的法官在生活中绝无仅有吗?那种我即是法,我说了算的法官各地不是都有吗?至于违反程序、无视事实,动辄“勾兑”的现象则比比皆是。所以说,在事实层面上,民事违法是存在的,民事错案是存在的。据最高人民法院2006年3月工作报告称:2005年各级人民法院全年共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件,审结9949件。其中,抗诉理由成立依法予以改判的2677件;因有新的证据或原判事实不清而发回重审的323件;调解或和解结案1065件。2005年全国法院民事再审案件收案42737件,结案41461件。其中改判13965件;发回重审3044件;调解3967件。与此同时,全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例呈现出上升的趋势。这些数字就在于证明,民事违法是一种不争的事实,民事检察监督有客观生成的土壤。从理论上说,有权力必须有制约权力的办法,不受限制的权力必然导致腐败。在诉权与审判权失衡的环境中加进第三者的法律监督的必要性,这个道理还需要更多地展开吗?
孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。从事物的性质上说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。目前在我国的改革中,法院作为独立的审判机关这无疑是一大进步,但对法院的监督也不能忽视,我国正处在“人治”向“法治”的转型,在实践的摸索中蹒跚地前进,有很多数据表明:在我国,民事违法行为屡见不鲜,其存在成为不争的事实,比如说办“人情案”、“关系案”,甚至索贿、受贿、违法查封、扣押财产, 参与搞地方保护主义等相当严重,并且在我国一些法官的业务水平低,职业道德水准不高等最终会造成司法腐败,所以民事检察监督的存在是现实的需要。民事诉讼的目的是保障当事人的私权利,最终实现其实际权利。而这个过程的实现需要有严格的程序作为保障。检察机关监督机制的设立就是针对法院对某些案件的审判程序的有效监督,避免法官滥用权力,避免社会群体丧失获得社会救济的权利,避免司法腐败现象,维护社会的公平与正义。但检察机关的这种监督是有限的,需依法律的规定和现实的需要而定。
以上这些都说明了检察机关的监督有其存在的依据,当然民事检察监督也不能例外。虽然在我国目前的改革中,有关其存废有很大的争议,但在法律未修改前,我们必须承认其存在的合理性,当然不完善之处有待修改。
二 中国目前民事检察监督制度的现状分析
民事检察工作步履维艰,民事检察立法残缺不全,是民事检察理论研究幼稚与肤浅的必然结果。司法部门过分地注重浅层次的应用性研究,诉讼法学界长期以来又对这一问题缺乏足够的关注,使得民事检察理论基本上停留在工作经验总结和注释式研究的层次,而像民事检察理论体系等诸多重要的基础性课题则鲜有论及。
(一)关于民事检察监督权的内容空泛,结构不明
民事检察监督权内容与结构的空泛与抽象,是其在实践中发挥作用不尽如人意的重要原因。民事检察监督权的主要表现方式是民事抗诉权。我们认为,民事抗诉权依次由知悉权、确认权和保障权构成。
知悉权是指,检察机关有了解和掌握审判机关执法过程及所有与此相关信息的权力。很显然,知悉权是民事检察权中最基础性的权能。如果没有知悉权是不可能进行民事检察实践的。调卷是实现知悉的重要方式。调卷并不是一个复杂的问题,但在立法上却一直没有解决,从而为民事检察工作平添了一个障碍;确认权是一种法律评价权,具体是指检察机关在了解执法情况后,针对审判机关是否遵守程序法,适用实体法是否正确以及认定事实是否准确所作的一种法律评价。它既有法律上的依据,也有法律上的效力;保障权是指检察机关依法具有的保证法律、法规能够得到统一正确实施的一项权力。保障权是保证法律得到严格贯彻执行的重要措施。根据检察机关对审判权力行为评价与确认的不同结果,保障权又有两种具体表现形式,即维护权和纠正权。当检察机关认为判决、裁定正确时,应当依法维护判决、裁定的严肃性,认真作申诉人的服判息讼工作,使生效判决、裁定得以顺利执行。当检察机关认为判决、裁定错误时,有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
知悉权是民事检察监督权的起点和前提,确认权是民事检察监督权的桥梁和过渡。确认权前接知悉权,后通保障权。而保障权则是民事检察监督权的目的和组合。正是此三权层层递进的关系构成了完整意义上的民事检察监督权。任何一个完整民事检察监督过程的完成,无不蕴含着知悉、确认、保障这一逻辑顺序。当检察机关认为判决、裁定错误时,有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
(二)实现检察监督权的措施与手段在立法上的严重不足
民事检察监督的措施与手段是实现民事检察监督职能必须拥有的配套权力,以保证民事检察监督权的正常运作和实现。实际上,正因为实践中民事检察监督权的正常运作阻力重重,才有必要提出民事检察监督措施与手段这一命题。
根据民事检察工作的需要,检察机关应当有如下一些基本的措施和手段:(1)检察机关有权调阅一切与民事判决、裁定有关的案卷材料,人民法院不得拒绝。关于调卷的时间、方式和期限,可以研究协商解决。(2)复制、摘录有关的民事案卷。(3)检察机关通过对案卷和法律文书的审查,或通过其他渠道如公民举报发现问题时,有权进行调查取证。(4)在开庭审判过程中,检察机关有权出席法庭,宣读抗诉书,参加法庭调查,说明抗诉的根据和理由,并对法庭审判活动是否合法实行监督。(5)列席合议庭和审委会会议了解判决和裁定的理由和依据。
(三)检察监督的范围不能全方位覆盖审判行为所涉及的领域
审判行为所涉及的范围,应是检察监督的范围。理论上讲,监督的范围应当全方位覆盖被监督权力所涉及的范围,然而依据《民事诉讼法》的规定,民事检察只限于判决和裁定,审判行为的范围当然不仅限于判决和裁定。大量实践表明,凡是未被纳入监督或监督不力的领域,恰好就是执法不严表现最突出的地方。最高人民法院在 1995年 5 月答复广东省高级人民法院的一项请示中指出,人民检察院无权对执行中的裁定提出抗诉。同年 10月6日,最高人民法院又在给四川省高级人民法院的批复中指出,对于人民检察院抗诉后人民法院指令下级法院再审维持原判的案件,原抗诉人民检察院无权再抗诉,只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。暂且不论最高人民法院这种单方做出的涉及检、法两家业务的司法解释是否合法,我们完全有理由怀疑这种由被监督机关对检察监督划定范围和规定监督程序的作法是否合理和科学。
当然,有关民事检察监督的问题还多,一些不明确的程序、制度诸如:民事抗诉的具体操作;对追究法官违法行为的具体程序设计;对检察机关提出的民事公诉的程序、举证责任、诉讼费用等等还有待进一步研究论证并期待立法机关的立法修改。《民事诉讼法》共 270 条,其中直接涉及民事检察工作的立法仅5条,检察监督方面的立法竟占不到法条总数的2%。无论是法条质量,还是法条数量均远远不能满足实践的需要。民事检察制度立法既缺乏足够的理论准备,也缺乏坚实的实践基础。所以,以宪法为依据,强化检察权的设置,完善其若干结构性缺陷,细化操作程序,是民事检察工作深入发展的必由之路。
三 完善我民事检察监督制度的总体思路
如前所述,我们认为根据我国宪法的规定及人民检察院的性质,结合我国当今实际,参照我国检察制度史,借鉴外国经验,应对我国现行《民事诉讼法》予以修订完善。在完善的过程中可以遵循以下的宗旨。
(一) 民事检察监督应该有法可依、有法必依
要建设一个法治国家,应当是法律有明确规定的,就必须严格遵守法律的规定。法律的规定也许会有它的不合理,不完善之处,但这些不足之处却不能作为任意违反它的理由。民事检察监督制度在我国法律中的渊源主要存在于《宪法》、《法院组织法》、《检察院组织法》和《民事诉讼法》中,《法院组织法》第12条第2款规定,地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定,人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉;第14条第3款规定,最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权按照审判监督程序提出抗诉。《检察院组织法》第17条和第18条也作出了同样的规定。《民事诉讼法》对应上述规定对民事诉讼中的检察监督进行了细化,其中第14条规定,人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督;第185到188条则规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权提起抗诉的条件、效力、形式、方式等。这是法律当中规定得最具体的,在实践操作中就必须严格地遵守这些法律。尽管现在对民事检察监督制度有许多的争论,有些意见认为检察机关不应介入民事诉讼,有些又认为检察机关对民事诉讼的监督权限和范围应该加强和扩大,但应注意这只是理论上的探讨,在实践中也固然可以作一些探索,这些探索却不能超越法律的规定。在理论的研讨上,学者们有必要从各方面对这个规定提出疑问而使之完善,但这需要通过立法或者修改法律的方式来完成,在法律未改变的情况下,民事检察监督的运行还须遵守民事诉讼法的规定。
(二)民事检察监督的司法解释应协调统一
民事诉讼法对民事检察监督的规定,在检察监督实际操作的需求下,显得过于原则。法律规定的民事检察监督方式只有抗诉这一种,虽然规定了抗诉的条件、效力、形式、方式,但在抗诉的范围、抗诉的程序、抗诉机关在再审过程中的地位这些重要问题上,法律规定则缺乏相应的内容。在“可以抗诉”这个原则性的空间之下,最高人民法院和最高人民检察院的司法解释发生了许多矛盾之处。例如最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年9月30日)中规定,在某些情况下人民检察院可以向人民法院提出检察建议;虽然最高人民检察院认为这个解释是符合宪法规定的,但对于检察建议对法院有什么样的效力、是否会导致某些程序上的后果的问题上却缺乏最高人民法院的司法解释来配合。又如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉,以及检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题,最高人民检察院和最高人民法院之间也存在重大的意见分歧。
出现上述法检两家司法解释的种种矛盾说明,最高人民检察院和最高人民法院之间需协调,在作出涉及对方职务履行的司法解释时,要先和对方协商。法检两家不经过双方协商一致而各自为政的情况下所作出的规定,在人民群众中造成了很不好的影响。
(三)民事检察监督应以人民群众的利益为出发点
以人民的利益为民事检察监督制度的出发点,反映在民事诉讼中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨建立和完善民事检察监督制度的时候,如果仅限于从法院和检察院的角度来考虑问题,其结论不免会失之偏颇,从广大人民群众的立场考虑问题,才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。从当事人的合法利益出发,首先要考虑的就是当事人对民事检察监督的需求。笔者认为,在我国正在进行的社会主义法治建设当中,当事人对法院审判的信任尚未完全建立起来,心理认为多一层监督就多一层正义,因此对民事审判活动进行检察监督还是有群众基础的。而且,在我国民事诉讼法现行规定下,当事人申请法院启动再审相当困难,而民事抗诉则必然启动再审程序,故检察院民事抗诉权的行使,至少是比当事人申请再审和申诉更为行之有效的途径,所以当事人容易认可民事抗诉权的存在。但是,按照现行法律的规定,检察院行使民事抗诉权,可以不以当事人的申诉为前提而主动提起,这不能不说缺乏当事人的需要这一基础,因而也是不合理的。民事诉讼要充分尊重当事人的处分权,在没有当事人请求的情况下启动的民事审判监督程序,就失去存在的正当性。
从当事人的利益出发,其次要考虑现实的民事诉讼制度的运行是不是已经给予当事人充分的救济,还需不需要用民事检察监督制度来补充。笔者认为,在中国民事诉讼中至少还有两个方面不能给予当事人充分的救济。其一是我国民事审级制度不足于保证裁判的质量。民事检察监督制度在一定意义上弥补了我国审级不足的问题,起到了纠正错误裁判的作用。其二是我国法官素质现状难以保证司法公正。法官素质相对较低造成的错案和司法腐败问题不是一时能够根治,民事审判监督通过启动审判监督程序,可以使这些司法不公的裁判在一定程度上得以纠正。
从人民的利益出发,最后还要注意到民事公益案件的需要。在民事公益案件中,谁可以以原告的资格起诉是不确定的,英美和大陆法系很多国家都以检察机关作为国家的代表,对涉及公益的民事案件作为原告提起诉讼。我国没有建立检察机关对这类案件的起诉制度,而事实上许多公共利益受到侵犯的案件中却缺少可以作为原告身份起诉的合法机关,单个公民相对于强大的侵权者而言力量则过于弱小,应此,要充分保护人民的利益,在我国应赋予检察院提起民事公益诉讼的权力。

注释:
①陈德辉、陈晓斌:《论民事检察监督理念与现行制度的改造》,《人民司法》第4期;
②转引自,黄松有:《检察监督与审判独立》,《法学研究》第4期
参考文献:
⑴江伟.民事诉讼法学原理.北京:中国人民大学出版社,1999.
⑵张卫平.程序公正实现中的冲突横平.成都人民出版社.
⑶李浩.审判方式改革实论.法学研究.2000.(5).
⑷陈卫东.我国检察权的重构.法学研究2002.(2).
⑸张智辉.法律监督设置的价值和理性.法学家,2002(5).
⑹李浩.民事诉讼检察监督若干问题研究.中国法学,1999(3).
⑺郑增茂.民事审判监督程序存在及对策.法律运用,2002(8).
⑻黄宏才.谈中学生物教学中创新思维能力的培养.武汉教育学院学报,2001,20(6):95~96.
⑼邹建章.论民事检察监督法律关系.民事行政检察全集.北京:中国出版社,1998.
⑽马忠芳.民事检察学.北京:中国检察出版社.1996.⑾陈桂明.民事检察监督之系统定位与理论变迁.政法论坛,1997(1).

关于加强公务员学法用法工作的意见

中央组织部 中央宣传部等


中共中央组织部 中共中央宣传部 司法部 人力资源社会保障部 全国普法办公室(通知)   

司发通〔2008〕156号


关于加强公务员学法用法工作的意见

  各省、自治区、直辖市党委组织部、宣传部,人民政府司法厅(局)、人事厅(局)、劳动保障厅(局),普法依法治理办公室,中央和国家机关各部委、各人民团体干部(人事)部门、普法办公室,新疆生产建设兵团党委组织部、宣传部、司法局、人事局、劳动保障局、普法依法治理办公室:

  为深入贯彻党的十七大精神,进一步落实《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》(中发[2006]7号)、《中共中央关于印发〈2006-2010年全国干部教育培训规划〉的通知》(中发[2006]21号)和十届全国人大常委会《关于加强法制宣传教育的决议》(十届全国人大常委会第21次会议通过)的要求,努力提高广大公务员的法律意识、法律素质,提高科学决策、民主决策、依法决策水平,提高依法执政、依法行政、公正司法、依法办事的能力,现就加强公务员学法用法工作提出以下意见。

  一、指导思想和目标

  公务员学法用法工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕党的十七大提出的各项目标任务,认真落实"五五"普法规划,大力加强各类公务员的法制教育,通过扎实有效地推进各类公务员学法用法工作的深入开展,全面提高广大公务员的法律素质和依法办事能力,提高全社会法治化管理水平,推进依法治国进程,为全面建设小康社会营造良好的法治环境。

  二、对象范围

  公务员学法用法的对象范围包括:公务员和参照公务员法管理的机关(单位)中除工勤人员以外的工作人员。

  公务员学法用法要结合队伍建设和实际工作需求,针对各级领导干部、基层公务员以及公务员职位类别,确定不同的学习内容和方式。

  三、学习内容

  公务员学法用法的主要内容包括:认真学习宪法和国家基本法律,深刻理解宪法和国家基本法律的精神,自觉在宪法和法律范围内活动,维护宪法和法律的权威;认真学习党和国家关于加强民主法治建设的方针政策,牢固树立社会主义法治理念,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持立党为公,执法为民;认真学习与本职工作相关的法律法规和与管理经济、政治、文化、社会事务相关的法律法规,不断提高运用法律手段管理和服务社会的能力和水平;认真学习公务员法和廉政法律法规,坚持严于律己,廉洁勤政。

  四、工作要求

  公务员学法用法工作要按照全面落实依法治国基本方略和"五五"普法规划的要求,结合实际,突出重点,分类指导,整体推进。

  要以担任各级领导职务的公务员为重点,组织好宪法和国家基本法律的学习,不断提高依法决策、依法执政的能力和水平;以基层公务员特别是在基层行政执法岗位上的公务员为着力点,组织好岗位职能法律法规知识的学习,坚持严格依法行政、依法办事。

  要把法制教育纳入公务员初任培训、任职培训、专门业务培训和在职培训的内容,结合不同类型培训的实际情况,制定法制教育培训计划,设置法制教育培训课程,着力提高公务员的法律素质,努力增强法治观念。

  要加强公务员专门法律法规知识培训,根据不同岗位公务员对法律法规知识的不同需求,组织开展公务员特别是行政执法类公务员的专门法律知识的轮训,努力提高公平执法、公正执法、文明执法的能力和水平。

  要针对不同岗位公务员的特点,结合日常业务学习,积极组织开展学法活动,倡导和鼓励公务员联系工作实际,加强相关法律法规知识的自学,努力增强学习效果。

  要坚持学法用法相结合,把法制教育融入公务员工作的全过程,把依法决策、依法管理和依法办事的水平和效果作为检验公务员法制教育成效的标准,推进公务员学法用法工作的深入进行。

  要加强交流,不断创新公务员学法用法的形式和方法,要充分利用广播电视、报刊、网络以及远程教育等平台,开展多种形式的学习宣传和培训活动,不断增强公务员学法用法工作的实效性。

  五、考试考核

  结合公务员培训,加强对公务员法律知识水平和依法办事能力的考试或考核评估。将考试或考核评估成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。法律知识考试或考核评估不合格者,当年年度考核不得确定为优秀等次。

  中央机关公务员学法用法的考试或考核工作,由各机关自行组织;各省、自治区、直辖市公务员学法用法的考试或考核工作,由各省司法行政部门会同组织、人事、宣传部门结合实际组织开展。

  六、组织领导

  各地区、各部门要高度重视公务员学法用法工作,切实加强领导。各级组织、人事、宣传、司法行政部门要把公务员学法用法工作列入重要议事日程,紧密结合工作实际,健全工作机制,明确工作职责,精心组织实施,确保取得实效。

  各相关部门要充分发挥职能作用,加强协调,密切合作。对开展公务员学法用法工作成绩突出的单位和个人应按照国家有关规定予以奖励。要不断总结和推广好的经验和做法,推进公务员学法用法工作的深入开展。

  要切实加强制度建设,积极探索建立公务员学法用法的监督制约机制和激励机制,充分调动公务员学法用法的积极性和自觉性,不断增强公务员学法用法的实际效果。

  各地区、各部门要结合工作实际,根据本意见,制定本地区、本部门的具体实施办法。

  

  中央组织部 中央宣传部   

  司法部 人力资源社会保障部   

  全国普法办

二〇〇八年十月十日

中华人民共和国大气污染防治法(2000年)

全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令(九届第32号)

《中华人民共和国大气污染防治法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2000年4月29日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》公布,自2000年9月1日起施行。

中华人民共和国主席 江泽民
2000年4月29日


中华人民共和国大气污染防治法(修订)

(1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 根据1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国大气污染防治法〉的决定》修正 2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订通过 中华人民共和国主席令第三十二号公布 自2000年9月1日起施行)

目录
第一章 总则
第二章 大气污染防治的监督管理
第三章 防治燃煤产生的大气污染
第四章 防治机动车船排放污染
第五章 防治废气、尘和恶臭污染
第六章 法律责任
第七章 附则
第一章 总则
第一条 为防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。
第二条 国务院和地方各级人民政府,必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,合理规划工业布局,加强防治大气污染的科学研究,采取防治大气污染的措施,保护和改善大气环境。
第三条 国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。
地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。
第四条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理。
县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
第五条 任何单位和个人都有保护大气环境的义务,并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。
第六条 国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。
第七条 国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。
省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方排放标准;对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。地方排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。
省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的,须报经国务院批准。
凡是向已有地方排放标准的区域排放大气污染物的,应当执行地方排放标准。
第八条 国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。
在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。
第九条 国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究,推广先进适用的大气污染防治技术;鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。
国家鼓励和支持环境保护产业的发展。
第十条 各级人民政府应当加强植树种草、城乡绿化工作,因地制宜地采取有效措施做好防沙治沙工作,改善大气环境质量。
第二章 大气污染防治的监督管理
第十一条 新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施,并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。
建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目,不得投入生产或者使用。
第十二条 向大气排放污染物的单位,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度,并提供防治大气污染方面的有关技术资料。
前款规定的排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的,应当及时申报;其大气污染物处理设施必须保持正常使用,拆除或者闲置大气污染物处理设施的,必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。
第十三条 向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。
第十四条 国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。
征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。
征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用,并由审计机关依法实施审计监督。
第十五条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区,可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。
大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,按照公开、公平、公正的原则,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。
有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
第十六条 在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。在本法施行前企业事业单位已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,依照本法第四十八条的规定限期治理。
第十七条 国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况,划定大气污染防治重点城市。
直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。
未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市,应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限,达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。
第十八条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门,根据气象、地形、土壤等自然条件,可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区,经国务院批准后,划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。
第十九条 企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生。
国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。
国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。
生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。
依照前两款规定被淘汰的设备,不得转让给他人使用。
第二十条 单位因发生事故或者其他突然性事件,排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质,造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的,必须立即采取防治大气污染危害的应急措施,通报可能受到大气污染危害的单位和居民,并报告当地环境保护行政主管部门,接受调查处理。
在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当及时向当地居民公告,采取强制性应急措施,包括责令有关排污单位停止排放污染物。
第二十一条 环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料。检查部门有义务为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。
第二十二条 国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法。
第二十三条 大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报,并逐步开展大气环境质量预报工作。
大气环境质量状况公报应当包括城市大气环境污染特征、主要污染物的种类及污染危害程度等内容。
第三章 防治燃煤产生的大气污染
第二十四条 国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。
对已建成的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,应当按照国务院批准的规划,限期建成配套的煤炭洗选设施。
禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。
第二十五条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用。
大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。
第二十六条 国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广。
第二十七条 国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉大气污染物排放标准,在锅炉产品质量标准中规定相应的要求;达不到规定要求的锅炉,不得制造、销售或者进口。
第二十八条 城市建设应当统筹规划,在燃煤供热地区,统一解决热源,发展集中供热。在集中供热管网覆盖的地区,不得新建燃煤供热锅炉。
第二十九条 大、中城市人民政府应当制定规划,对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。
对未划定为禁止使用高污染燃料区域的大、中城市市区内的其他民用炉灶,限期改用固硫型煤或者使用其他清洁能源。
第三十条 新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。
在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内,属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的,依照本法第四十八条的规定限期治理。
国家鼓励企业采用先进的脱硫、除尘技术。
企业应当对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。
第三十一条 在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料,必须采取防燃、防尘措施,防止污染大气。
第四章 防治机动车船排放污染
第三十二条 机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。
任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。
第三十三条 在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的,不得上路行驶。
省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的,须报经国务院批准。
机动车维修单位,应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修,使在用机动车达到规定的污染物排放标准。
第三十四条 国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船。
国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油,采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限,停止生产、进口、销售含铅汽油。
第三十五条 省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位,按照规范对机动车排气污染进行年度检测。
交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位,按照规范对机动船舶排气污染进行年度检测。
县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。
第五章 防治废气、尘和恶臭污染
第三十六条 向大气排放粉尘的排污单位,必须采取除尘措施。
严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘;确需排放的,必须经过净化处理,不超过规定的排放标准。
第三十七条 工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用,不具备回收利用条件而向大气排放的,应当进行防治污染处理。
向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的,须报经当地环境保护行政主管部门批准。
可燃性气体回收利用装置不能正常作业的,应当及时修复或者更新。在回收利用装置不能正常作业期间确需排放可燃性气体的,应当将排放的可燃性气体充分燃烧或者采取其他减轻大气污染的措施。
第三十八条 炼制石油、生产合成氨、煤气和燃煤焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的,应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。
第三十九条 向大气排放含放射性物质的气体和气溶胶,必须符合国家有关放射性防护的规定,不得超过规定的排放标准。
第四十条 向大气排放恶臭气体的排污单位,必须采取措施防止周围居民区受到污染。
第四十一条 在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。
禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
除前两款外,城市人民政府还可以根据实际情况,采取防治烟尘污染的其他措施。
第四十二条 运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的,必须采取密闭措施或者其他防护措施。
第四十三条 城市人民政府应当采取绿化责任制、加强建设施工管理、扩大地面铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施,提高人均占有绿地面积,减少市区裸露地面和地面尘土,防治城市扬尘污染。
在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位,必须按照当地环境保护的规定,采取防治扬尘污染的措施。
国务院有关行政主管部门应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。
第四十四条 城市饮食服务业的经营者,必须采取措施,防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。
第四十五条 国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用,逐步减少消耗臭氧层物质的产量,直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。
在国家规定的期限内,生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。
第六章 法律责任
第四十六条 违反本法规定,有下列行为之一的,环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节,责令停止违法行为,限期改正,给予警告或者处以五万元以下罚款:
(一)拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的;
(二)拒绝环境保护行政主管部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的;
(三)排污单位不正常使用大气污染物处理设施,或者未经环境保护行政主管部门批准,擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的;
(四)未采取防燃、防尘措施,在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的。
第四十七条 违反本法第十一条规定,建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求,投入生产或者使用的,由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处一万元以上十万元以下罚款。
第四十八条 违反本法规定,向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的,应当限期治理,并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。
第四十九条 违反本法第十九条规定,生产、销售、进口或者使用禁止生产、销售、进口、使用的设备,或者采用禁止采用的工艺的,由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正;情节严重的,由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。
将淘汰的设备转让给他人使用的,由转让者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门没收转让者的违法所得,并处违法所得两倍以下罚款。
第五十条 违反本法第二十四条第三款规定,开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的,由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。
第五十一条 违反本法第二十五条第二款或者第二十九条第一款的规定,在当地人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。
第五十二条 违反本法第二十八条规定,在城市集中供热管网覆盖地区新建燃煤供热锅炉的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为或者限期改正,可以处五万元以下罚款。
第五十三条 违反本法第三十二条规定,制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的,由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以下的罚款;对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船,没收销毁。
第五十四条 违反本法第三十四条第二款规定,未按照国务院规定的期限停止生产、进口或者销售含铅汽油的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,没收所生产、进口、销售的含铅汽油和违法所得。
第五十五条 违反本法第三十五条第一款或者第二款规定,未取得所在地省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门或者交通、渔政等依法行使监督管理权的部门的委托进行机动车船排气污染检测的,或者在检测中弄虚作假的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者交通、渔政等依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,限期改正,可以处五万元以下罚款;情节严重的,由负责资质认定的部门取消承担机动车船年检的资格。
第五十六条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,限期改正,可以处五万元以下罚款:
(一)未采取有效污染防治措施,向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的;
(二)未经当地环境保护行政主管部门批准,向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的;
(三)未采取密闭措施或者其他防护措施,运输、装卸或者贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的;
(四)城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施,致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的。
第五十七条 违反本法第四十一条第一款规定,在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,处二万元以下罚款。
违反本法第四十一条第二款规定,在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为;情节严重的,可以处二百元以下罚款。
第五十八条 违反本法第四十三条第二款规定,在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动,未采取有效扬尘防治措施,致使大气环境受到污染的,限期改正,处二万元以下罚款;对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的,可以责令其停工整顿。
前款规定的对因建设施工造成扬尘污染的处罚,由县级以上地方人民政府建设行政主管部门决定;对其他造成扬尘污染的处罚,由县级以上地方人民政府指定的有关主管部门决定。
第五十九条 违反本法第四十五条第二款规定,在国家规定的期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的,由所在地省、自治区、直辖市人民政府有关行政主管部门处二万元以上二十万元以下罚款;情节严重的,由国务院有关行政主管部门取消生产、进口配额。
第六十条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期建设配套设施,可以处二万元以上二十万元以下罚款:
(一)新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,不按照国家有关规定建设配套的煤炭洗选设施的;
(二)排放含有硫化物气体的石油炼制、合成氨生产、煤气和燃煤焦化以及有色金属冶炼的企业,不按照国家有关规定建设配套脱硫装置或者未采取其他脱硫措施的。
第六十一条 对违反本法规定,造成大气污染事故的企业事业单位,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款,但最高不超过五十万元;情节较重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分;造成重大大气污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六十二条 造成大气污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
第六十三条 完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成大气污染损失的,免于承担责任。
第六十四条 环境保护行政主管部门或者其他有关部门违反本法第十四条第三款的规定,将征收的排污费挪作他用的,由审计机关或者监察机关责令退回挪用款项或者采取其他措施予以追回,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第六十五条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七章 附则
第六十六条 本法自2000年9月1日起施行。