民事督促起诉制度探析

黄宝金 赖兴平


民事督促起诉，是指检察机关对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益的制度。在工作实践中，由于我国现行法律规定缺乏可操作性造成了该制度发展步履维艰，检察机关能否作为民事诉讼的起诉主体？民事督促起诉是私法上的权利救济还是公法上的权利救济？如何完善民事督促起诉等问题，各界争议较大。面对诸多问题，笔者试图从民事督促起诉及公益诉讼的理论基础入手，对民事督促起诉进行实证分析，提出完善民事督促起诉制度的几点思考。

一、民事督促起诉制度的特点

首先，民事督促起诉是检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。也就是说检察机关作为原告参与到诉讼中是具有条件的。如果经过检察机关民事督促起诉后，有关监管部门已履行职责或者以原告身份起诉，民事督促起诉整个监督程序终结；如果经过督促起诉程序，有关监管部门在合理的期限内仍然拒不履行监管职责的，检察机关才以国家利益代表的身份提起民事公诉。
　　其次，从性质上来看，民事督促起诉体现的是检察机关的法律监督权，是检察权对国家利益、公共利益监管部门的一种直接监督，属于对特殊民事领域的国家干预，是建议性的法律监督权，而并非法律的一种特别授权，只是法律监督权的当然运用。在目前缺乏法律明文规定的情况下，这样至少可以最大程度地保持法律的权威性，保证法治的最基本的要求得到实现。
再次，从适用范围来看，其重点是保护国有资产。主要是在国有土地等自然资源出让开发过程中、公共工程招标发包过程中、国有企业改制过程中、国有资产拍卖变卖等过程中，国家或社会公共利益受到损害或者面临受到损害的可能的条件下，才可以督促有关监管部门或国有单位向法院提起民事诉讼。而对于那些环境污染侵权案件、侵犯弱势群体利益案件和社会公害事件并未作规定。

二、建立民事督促起诉制度的理论及实践根据

1、建立民事督促起诉制度符合宪法、法律精神，是宪法原则在诉讼领域的具体体现，是社会主义民主形式的表现。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”。人民享有宪法规定的民主权利，相应地，国家就有义务帮助人民实现他拥有的权利。但现实中，在社会主义条件下，必然存在权力所有者与使用者相分离的现象，人民还必须把管理国家事务和社会事务的权利委托给国家机关行使。虽然受托者的权利来源于人民，并且是人民基于对他的信赖而作出的自愿选择，但当他从人民中分离出来作为人民行使权利的代表时，不可避免地会出现偏离人民意志的情况。《中华人民共和国宪法》第十二条第2款规定:国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。要防止公职人员滥用公共权力，以权谋私，工作懈怠等现象，保障各级公共权力的正确行使。这就需要赋予人民直接监督国家事务管理的权力。然而在我国现行的机制和体制下，尚未建立以私权制衡公权的体系，与公权力行使无关的个体介入公权力的行使过程或结果，缺乏程序上的保障。这种介入仍需借助另一种国家权力的力量，即以公权制约公权。因此，当某一受托者不按照人民的意志行使权利时，人民另行委托其他受托者依法管理事务，这为民事督促起诉制度产生了先决条件。《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定:人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有的财产。检察院基于民事督促起诉以国家利益、公共利益为本位,以公权力监督为重心,符合我国检察权的宪法定位，也满足人民行使主权的需求，是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现。它将为人民带来广泛而真实地行使民主权力而管理国家事务和社会事务的新途径，使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。
2、建立民事督促起诉制度符合我国现行法制现状，是“正当法律程序”的内在要求，是法律监督权的必然选择。由于我国在司法实践中存在着诸多审判盲区，尤其是对诉讼资格的严格限制，使得司法界在面对一些诉讼的时候无所适从。从感情上，法官们支持他们，但从法律上，有些诉讼又不得不驳回。以经济违法案件为例。经济违法案件虽然严重侵害了国家经济秩序和公有资产权益，但由于至今我国尚缺乏程序性的经济立法，实践中除非受到经济违法行为侵犯的直接利害关系人起诉，法院对经济违法案件没有审判权。这种审判盲区的最明显表现，就是对经济违法案件告状难、处理难。最为典型的例证莫过于国有资产流失案件了。要从根本上解决这一问题，我们只能求助于“正当法律程序”，建立起一种行之有效的制度，使一切组织和个人都可以根据法律、法规的授权，对侵犯国家及社会公共利益的违法行为有权向人民法院提起诉讼，由人民法院通过审判程序对违法者给予必要的法律制裁。然而要建立起这样的制度，不仅需要立法，而且要与我国现行三大诉讼法衔接配套，是一个相当漫长和复杂的过程。对于现在社会上的不法分子利用自己手中掌握的权力，钻国家法律、政策的空子，侵占国家财产谋取个人私利，造成国有资产被非法侵占或国家利益被损害而无人提起民事诉讼的局面，就需要履行法律监督职责的检察机关从设计监督制度入手，堵住国有资产流失的问题。目前，全国检察机关都在积极探索和建立相关监督制度。实践证明，民事督促起诉制度在维护国家利益和社会公益、保障和改善民生方面发挥了积极作用，它们进一步健全和完善了法制，推进了我国法治化进程。
3、建立民事督促起诉制度符合我国国情，是维护公益、保障民生的有力监督方式，是我国经济社会实现可持续发展的必然要求。由于国家利益和社会利益涉及到全体国民的共同福祉，涉及到全社会的可持续发展问题。强调对私有财产和个人利益实行平等保护的同时，我们必须更为关注对公益的保护。尤其是我国作为社会主义国家，公有制经济在整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务，但现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜。首先，外资的大量进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用中外合资的机会侵吞我国国有资产，以及地方管理部门与国有企业利用合资机会捞取地方利益或个人利益的现象，都有可能会出现。其次，随着制造业从发达国家向发展中国家转移，一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场，工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难。我国作为发展中国家，在进行工业化、实现现代化的过程中，不应当继续走发达国家“先发展，后治理”的老路子。应当强化环境保护意识，强调可持续发展。虽然当前建立民事督促起诉制度并不能完全解决以上这些问题，制度的完善还存在着种种障碍，但该制度是在全面系统解决以上诸多问题中勇敢地迈出了第一步，在保护国家利益和社会公益方面有重要的价值和现实意义。

三、关于如何建立完善民事督促起诉制度的若干思考

　　如前所述，建立民事督促起诉制度的直接目的是为了主持社会正义、实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。那么在借鉴国外立法及司法实践的同时，如何建立、完善民事督促起诉制度呢？笔者认为，应特别注意以下几个问题：
1、民事督促起诉成立的前提既应包括违法行为已造成的现实损害，也应包括虽尚未造成现实损害但有损害发生可能的情形。即只要行为人有违法行为，无论是否有损害国家和社会公共利益的结果，检察机关都应有权督促起诉，以更加有效地保护国家及社会公共利益和秩序，防止严重危害结果的发生，把违法行为尽量消灭在萌芽状态。
2、正确认识和把握建立民事督促起诉制度的作用。笔者认为，民事督促起诉制度的作用应当是对国家机关执法活动的补充，应当成为一种辅助性的制度。不能反客为主，更不能取代国家机关的执法。
对监管权的法律监督须保持相当的理性和克制，其对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动与效率。但前提是必须建立有一套民事督促起诉制度的相关程序，使违法者难逃法律的制裁，从而促进社会主义法治国家目标的实现。
3、从现行民事督促起诉的建立情况来看，其范围是有限的：一是所针对的必须是国家利益和社会公益遭到损害。而监管部门渎职或监管缺位,且无人起诉。二是所涉及的必须是民事违法行为。该民事法律关系的一方为国有单位（包括国有公司、国有企事业单位、监管部门、公共团体），而且这种民事法律关系之上存在公共权力的管束。笔者认为从发展趋势来看，不仅应包括国有资产流失案件，还应包括环境公害、侵犯弱势群体和社会公共性危害事件，这样才更符合社会主义市场经济及建设社会主义法治国家的需求。当然，这种监督也不是无度的，应当考虑适当性原则及督促前置性原则。检察机关应当先向有关部门发出检察建议书或督促起诉通知书，在有关部门拒不起诉后，由检察机关提起民事诉讼。
4、民事督促起诉制度需要立法的支撑及三大诉讼法的衔接配套，防止出现法律规范性冲突和法律适用的不统一。民事督促起诉采用检察督促起诉书的方式，这种督促起诉书缺乏法律上的强制执行力。笔者认为，应通过立法设立配套的程序保障机制，确保督促起诉书的法律效力。并由此形成各种前瞻性和引导性的司法政策和司法依据等功能。只要能确保对监管权的监察、督促,以及提出建议能够落实, 监管部门能予以接受并履行职责,保护国家利益和社会公益,检察监督目的就足以实现。这样既可以最大限度地减少检察机关作为原告参与到诉讼中去，也将有利于约束检察机关行使权力，并尽可能地减弱检察机关介入民事诉讼带来的负面影响。
5、从当代诉讼发展趋势看，应加快宪法司法化进程，并逐步将宪法纳入公益诉讼的范畴，由此发挥诉讼所独具的排解纷争和冲突，保护为立法所认可的各种合法权益。民事督促起诉是一种公权力监督。因此，检察机关要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向。更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。人民法院对于被诉的违法行为是否属实进行审查。经过审理．人民法院对于查证属实的违法行为依法作出判决；对于事实不清、证据不足的起诉予以驳回，依法规范诉讼活动。


五华县人民检察院 黄宝金 赖兴平