何谓“事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法”？——工商行政处罚案件办案基本要求解析

田凯


　　在我们工商部门日常的执法办案中，对案件的处理，法律、法规、规章都有一个原则性规定，即“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”。但何谓“事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当”？没有具体的明文规定，成为广大办案人员的困惑，也造成实际工作中的不一致与混乱。比如，违法事实调查到什么程度，才算是“事实清楚”。因此，该问题不仅是个复杂的理论问题，更是个重要的实践问题。明确其内涵，把握其标准，对于提高工商行政处罚案件的质量与水平，意义重大。
　　一、事实清楚
　　事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定错误，或者根本就不存在，或者没有足够的证据证明，或者未经充分调查而确定，都应属于行政行为在事实方面的错误，从而影响到行政行为的合法性。对于事实不清的，有关法律、法规明确规定其为违法行为并否认其法律效力（《行政复议条例》和《行政诉讼法》都有明文规定）；而且《行政处罚法》第三十条更明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”
事实清楚，是对所查办案件的基本要求，是指当事人违法行为发生的时间、地点、动机、目的、手段、后果以及其他有关情况必须清楚，可用“五何”要素来概括。即何人、何时、何地、何事、何情节。如最简单的无照经营案件，当事人的违法事实就应由实施违法行为的人员、行为的结果（包含被查获时间，是否生产或进货及数量，是否有销售行为，销售的详细成本、售价、获利、库存等），违法行为的起始时间、行为发生地、具体行为，当事人是否有账目及上缴税金等构成。上述内容齐全，方可谓事实清楚。
“事实清楚”，在执法实务中是指决定案件性质以及案件能否成立的主要事实清楚。当然，事实是否清楚，是通过证据来证明的。
　　二、证据确实、充分
　　《行政诉讼法》规定，具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判定重新作出具体行政行为。首先，应当明确的是，这是一个非常重要但又很难说得清的问题。因为它是从定性上而言的，而非从定量上来把握。虽然如此，仍然存在着一个界定的标准。单纯从文义上来讲，“证据确实、充分”，不等于所有证据确实、充分，也不等于次要证据确实、充分，拟或部分证据确实、充分，而是指“主要证据确实、充分”。因此，衡量主要证据充足与否的标准是一个法律标准。
主要证据：决定案件性质，以及案件能否成立的证据。
　　证据确实：据以定案的各项证据均是真实可靠的，无伪造、诱导之嫌疑，亦无彼此矛盾的现象；据以定案的各项证据均与案件事实具有关联性，不存在以彼事项印证此事项，或虚妄推断的现象；据以定案的各项证据相互协调一致，共同指向同一个证明结论。概而言之，涉案全部证据必须具有合法性、真实性、关联性的特质。
　　证据充分：一是案件所涉及的事实均有必要的证据予以佐证，如涉及“非法收入”，必须要核定清楚非法收入的金额，需要有进销票据作依据，而不能单凭市场行情推定。二是用来证实案件事实的所有证据构成完整的证明体系，能形成“证据链”，如处罚假冒产品行为，既要有现场检查笔录、调查笔录、采购及销售票据，还要有实物证据，即假冒产品，必要时还可对经营场所摄制照片，制作知情人（特别是购买者）调查笔录等。三是足够的证据量所证明的案件事实轮廓实在、环节清晰，主要方面不存在模棱两可的因素。
　　证据确凿是从证据的证明效力方面来讲的，侧重于质量。而证据充分主要侧重于证据的数量。
　　三、适用法律正确
　　“适用法律正确”，即案件的法律适用依据准确。对于法律适用要按照《立法法》的规定，遵循上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的适法原则。应当注意的是，所谓的上位法优于下位法和特别法优于一般法，是在法律矛盾冲突的情况下适用，如果没有矛盾冲突完全可以适用下位法或者一般法。新法优于旧法，一般指违法行为发生时在新法颁布实施前，对其查处程序适用新法，实体适用旧法，而对于发生在新法之后的违法行为，不管是程序还是实体都应当适用新法而不是旧法。其次，法律依据要具体到“条、款、项、目”，不存在应该用该条款（项目）而用了它条款（项目）。反之，则属于适用法律错误。常见的错误：适用已经失效或者尚未生效的依据进行处罚、应当适用上位法却适用了下位法、引用法律条款错误、遗漏法律条款或者适用法律条款不具体不规范、适用依据进行处罚时违背一事不再罚原则，等。
　　四、定性准确
　　定性准确，是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对违法行为人的违法行为的性质认定准确。准确地判定案件的性质，是正确处理案件的前提，直接关系到行政处罚案件能否得以正确执行。要做到定性准确，必须要有正确认定案件性质的依据。办案人员应当严格按照法律、法规、规章规定的违法行为构成要件来认定案件的性质，切忌将此行为认定为彼行为。定性不准，必然会导致对案件的错误处理。
定性准确包含三个层次的内容：1、定性应建立在事实清楚、证据确凿的基础上；2、所认定的案件性质应具备该种性质案件的构成要件；3、适用法律、法规及党和国家的方针、政策要准确。
　　五、处罚适当
　　要注意两个重点，一是“法无授权不可为”，行政处罚一定要有明确的法律依据；二是“过罚相当”，要合理运用好行政处罚的自由裁量权，要审查当事人是否有免于处罚或依法从轻、减轻或者从重、加重处罚的情节。尤其注意不能因当事人认罚则轻处，不认罚就重处。同时，对于事实、情节、规模相同或相似的案件，处罚结果应大致相当，切忌畸轻畸重、显失公平。另外，还要考虑当事人的承受能力，不使其丧失基本的生活条件。
　　六、程序合法
　　程序合法，是指调查处理案件的整个过程必须符合法律、法规、规章规定的程序。《行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销或者部分撤销；《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：具体行政行为违反法定程序的，应当予以撤销、变更或者确认违法。行政处罚程序必须符合法律规定，不仅是对执法工作人员的最基本要求，也是行政执法目的得以实现的最基本保证。
　　行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。
　　步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。
　　顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。
　　方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行。
　　时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。
行政处罚案件的程序通常为：立案、调查取证、告知、送达、执行。
　　在执法实践中，程序违法主要表现在：擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤；破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序；随意改变了或取消做出具体行政行为的方式；缩短或拖延做出具体行政行为或要求相对人做出某种行为的时限。

注：本文发表于《山东工商》2010年6期

蓬莱市工商局 田凯
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二?一一年二月二十一日