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百度在线公司诉北京三七二一公司侵犯“百度搜霸”软件著作权及不正当竞争纠纷案/zsg

时间:2024-07-11 18:47:57 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9212
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北京市第二中级人民法院民事判决书
(2004)二中民终字第2388号
上诉人(原审原告)百度在线网络技术(北京)有限公司,住所地北京市海淀区北四环中路229号海泰大厦9层922。
法定代表人徐勇,该公司董事长。
委托代理人郭眈,男,汉族,1974年10月27日出生,百度在线网络技术(北京)有限公司职员,住北京市海淀区罗庄北里锦秋家园7-1107。
委托代理人华建明,北京市建元律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)北京三七二一科技有限公司,住所地北京市朝阳区光华路8号和乔大厦B座610室。
法定代表人胡欢,该公司总经理。
委托代理人谢震宇,男,汉族,1974年12月15日出生,北京三七二一科技有限公司客户端软件部经理,住北京市朝阳区纺织小区4号楼3单元502。
委托代理人杨安进,北京市金诚律师事务所律师。
上诉人百度在线网络技术(北京)有限公司(以下简称百度公司)与上诉人北京三七二一科技有限公司(以下简称三七二一公司)因侵犯著作权及不正当竞争纠纷一案,均不服北京市朝阳区人民法院于2003年12月23日作出的(2003)朝民初字第19753号民事判决,向本院提起上诉。本院于2004年2月11日受理后,依法组成合议庭,于2003年3月3日公开开庭进行了审理。上诉人百度公司的委托代理人郭眈、华建明,上诉人三七二一公司的委托代理人谢震宇、杨安进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人百度公司原审诉称:我公司是一家在国内IT行业享有良好声誉的软件技术提供商和平台运营商。“百度搜霸”是我公司独立开发的一个集成于微软IE浏览器的搜索工具,经监测该软件完全可以与其它软件兼容。2002年6月,我公司正式推出该软件后,发现三七二一公司在其“3721网络实名”中加载专门破坏、删除“百度搜霸”运行的功能。2003年以来,三七二一公司在其“3721网络实名”软件中专门开发了一个程序(cnsminkp文件),该程序对“3721网络实名”的运行无任何帮助,专为破坏“百度搜霸”的运行,并阻止用户从百度网站下载“百度搜霸”。其行为导致所有安装“3721网络实名”的计算机,均不能正常下载、运行“百度搜霸”,给我公司造成巨大经济损失,并导致用户对我公司软件可靠性的怀疑,严重损害我公司的声誉。我公司认为三七二一公司的行为违反诚实信用原则及公认的商业道德,侵犯了我公司对“百度搜霸”享有的修改权、发行权和信息网络传播权,并构成了不正当竞争,故诉至法院请求判令三七二一公司立即停止侵权行为,在3721.com网站和baidu.com网站公开赔礼道歉,就侵犯著作权和不正当竞争各赔偿经济损失50万元,赔偿其他经济损失5000元,承担诉讼费用。
上诉人三七二一公司原审辩称:百度公司并未就其主张权利的作品以及其享有权利举证,因此无法认定我公司侵犯了其著作权。cnsminkp文件是我公司“3721网络实名”、“上网助手”等多种软件产品共同的组成部分,是负责进程管理、文件管理以及文件统筹的底层支持模块。删除该文件不影响“3721网络实名”的表面功能,不意味着不影响该软件的其它功能。我公司软件和百度公司软件之间发生的情况属于正常的软件冲突,我公司就此一直向用户作出了公示与告知,并提供了可行的解决方法。而且对于冲突的软件,用户完全可以自主选择。综上,我公司从未接触过“百度搜霸”的代码或其它文档,没有实施侵犯著作权和不正当竞争的行为,故不同意百度公司的诉讼请求。
原审法院经审理查明以下事实:2002年6月,百度公司在其网站上推出工具栏搜索软件——“百度搜霸”,供用户免费下载。该软件推出后曾进行过升级,2003年5月—8月期间是同一版本。2003年7月28日,登陆百度网站(网址http://bar.baidu.com/baidubar/)下载安装“百度搜霸”运行正常,此时该计算机中不包含cnsminkp文件。登陆三七二一网站(网址http://www.3721.com)安装“3721网络实名”运行正常,此时该计算机中包含cnsminkp文件。卸载“百度搜霸”重启计算机后发现,在下载了含有cnsminkp文件的“3721网络实名”后,再登陆百度网站,则无法通过点击鼠标左键正常下载“百度搜霸”,仅可通过点击鼠标右键另存为方式下载该软件,但无法安装。此时,删除“3721网络实名”中的cnsminkp文件后,仍仅可通过点击鼠标右键另存为方式下载“百度搜霸”,但可以安装,且运行正常。含有cnsminkp文件时下载的“百度搜霸”安装程序和不含有cnsminkp文件时下载的“百度搜霸”安装程序内容不同。“3721网络实名”中还另外包含一个cnsmincg.ini文件,该文件内容包含“百 度”、“百度”、“baidu.com”等字符串。北京市国信公证处对上述现象进行了公证。百度公司未就cnsmincg.ini文件对“百度搜霸”的影响举证,亦未举证证明安装“3721网络实名”前后“百度搜霸”软件本身的内容存在变化。但百度公司提出,若删除cnsmincg.ini文件,“百度搜霸”可以正常下载、安装运行,三七二一公司对此不予认可。
三七二一公司于1998年推出地址栏搜索软件——“3721网络实名”,此后该软件多次升级,自2003年6月开始包含cnsminkp文件。该文件同样包含在三七二一公司的“上网助手”中,删除该文件“上网助手”的安全与修复功能无法正常使用。三七二一公司提出其在2003年5月底6月初即对用户就前述情况作出相应提示,但未就此举证。
另,百度公司为此次诉讼支出公证费5000元。
原审法院认为:百度公司作为“百度搜霸”软件的著作权人,享有许可他人修改、发行和通过网络传播该软件的权利。百度公司并未举证证明三七二一公司未经许可对“百度搜霸”软件本身进行了增补、删节或改变指令、语句顺序,也未举证证明三七二一公司未经许可向公众提供了该软件的原件、复制件或通过网络传播了该软件。从查证的事实看,含有cnsminkp文件的“3721网络实名”对“百度搜霸”的下载安装制造的障碍,可以通过卸载“3721网络实名”软件或删除其中cnsminkp文件或其他技术手段加以解决,以达到使“百度搜霸”正常下载、安装运行的目的。由此可以判断,“3721网络实名”并未导致“百度搜霸”绝对的不能下载安装,仅对“百度搜霸”的发行和通过网络传播设置了障碍,没有根本地阻止该软件的发行及网络的传播。故对百度公司主张三七二一公司侵犯其对“百度搜霸”享有的修改权、发行权、网络传播权并赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。
三七二一公司的“3721网络实名”和百度公司的“百度搜霸”,同属供互联网用户免费下载、具有搜索功能的商业软件,因此二者之间存在竞争关系。
安装“3721网络实名”后“百度搜霸”无法正常下载、安装运行,并使“百度搜霸”的安装文件内容发生改变,而三七二一公司并未就此做出合理解释,也未就该结果系因“3721网络实名”所致提供反证。而“3721网络实名”和“百度搜霸”分属地址栏搜索软件和工具栏搜索软件,具有不同的搜索功能。三七二一公司的行为,使本可以在用户计算机中同时存在两个不同功能软件的状况,变为用户在获取一个工具栏搜索功能软件——“百度搜霸”时,必须以卸载另一个地址栏搜索功能软件——“3721网络实名”为条件。同时,由于“3721网络实名”中的cnsminkp文件使“百度搜霸”不能正常下载、安装,为用户的正常使用设置了不必要的技术障碍,使用户有可能放弃对“百度搜霸”的使用,进而使用户的需求得不到满足。因此,三七二一公司的行为减少了百度公司的交易机会,以不正当的手段谋取竞争优势,违反了公平、诚实信用的原则,构成了不正当竞争行为。
由于三七二一公司的行为并未根本地导致“百度搜霸”无法下载、安装,百度公司可以通过相应的手段使用户实现下载、安装该软件的目的,且百度公司并未就三七二一公司损害其声誉予以举证,故对百度公司提出三七二一公司的行为导致用户对其软件可靠性怀疑,严重损害其声誉,以及要求三七二一公司赔礼道歉的诉讼请求不予支持。
虽然三七二一公司提出“百度搜霸”和“3721网络实名”均具有地址栏搜索功能,为解决地址栏资源唯一性的技术问题实施了上述行为,且一直对用户进行了提示,但其并未举证证明“百度搜霸”具有地址栏搜索的功能,也未就其在诉讼之前作出提示举证,故对其以此提出的抗辩理由不予支持。由于“百度搜霸”属免费下载软件,且三七二一公司的行为并未根本地导致“百度搜霸”无法下载、安装,百度公司又未就三七二一公司的不正当竞争行为使其遭受的经济损失举证,故对于百度公司请求三七二一公司赔偿经济损失的诉讼请求,不予支持。但三七二一公司应当支付百度公司为本次诉讼支出的合理费用。
综上,原审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条第一款、第二十条第一款之规定,判决:一、北京三七二一科技有限公司于本判决生效之日起不得妨碍 “百度搜霸”软件以点击鼠标左键的方式正常安装运行;二、北京三七二一科技有限公司于本判决生效之日起十日内赔偿百度在线网络技术(北京)有限公司为诉讼支出的合理费用五千元;三、驳回百度在线网络技术(北京)有限公司的其他诉讼请求。
上诉人百度公司不服原审判决,向本院提起上诉,请求本院撤销原审判决并依法判令:三七二一公司立即停止对“百度搜霸”软件的识别,立即取消旨在误导用户的各种提示,立即停止以各种方式妨碍“百度搜霸”软件正常下载、安装、运行的侵权行为;三七二一公司在“3721.com”网站和“baidu.com”网站公开赔礼道歉;三七二一公司赔偿因侵犯著作权及不正当竞争行为给百度公司造成的经济损失各50万元及其他经济损失5000元;三七二一公司承担本案诉讼费用。其上诉理由为:一、原审判决认为三七二一公司不构成侵犯百度公司著作权,属适用法律错误。三七二一公司的“3721网络实名”软件使“百度搜霸”软件包内容发生变化,侵犯了“百度搜霸”软件的修改权;三七二一公司的“3721网络实名”软件阻碍百度公司向用户提供“百度搜霸”软件及传播,侵犯了“百度搜霸”软件的发行权和网络传播权。二、原审判决不足以使三七二一公司停止侵权行为。三七二一公司的“3721网络实名”软件使“百度搜霸”软件不能正常下载、安装和运行,原审判决只判令三七二一公司不得妨碍“百度搜霸”软件以点击鼠标左键的方式正常安装运行,不能促使三七二一公司停止侵权行为。三、原审判决判令三七二一公司无需赔偿经济损失,也无需赔礼道歉,缺乏事实和法律依据。“百度搜霸”软件能够给百度公司带来巨大的收益。三七二一公司恶意阻止百度公司进入网络搜索服务,牟取垄断利润。法院应当考虑三七二一公司的违法所得、侵害范围和侵权行为性质等,正确使用自由裁量权,判令三七二一公司赔偿损失。原审判决认定“3721网络实名”软件对“百度搜霸”软件的下载、安装、运行设置了不必要的技术障碍,使用户对“百度搜霸”软件的可靠性产生怀疑,客观上必然损害百度公司的声誉,故三七二一公司应当向百度公司公开赔礼道歉。
三七二一公司答辩称:百度公司在二审期间变更了诉讼请求,不应支持。百度公司在二审期间提交的证据材料不属于法律规定的新证据,不应采信。百度公司未举证证明我公司侵犯其著作权。涉案技术现象只是在用户同时安装“3721网络实名”和“百度搜霸”软件时才会出现,双方的交易机会是均等的。百度公司的所谓损失不能归责于我公司。
上诉人三七二一公司不服原审判决,向本院提起上诉,请求本院撤销原审判决的第一、二项,由百度公司承担上诉费用。其上诉理由为:一、一审判决未查明导致涉案技术现象的真正原因,不应认定三七二一公司存在过错。涉案技术现象至少与硬件状况、已安装的其他软件状况、“百度搜霸”软件卸载是否彻底、操作步骤和途径是否规范等有关。如果能证明前述必然因果关系的存在,则要进一步确定该现象是否因软件冲突所致。软件冲突涉及双方的技术问题,需要冲突双方长期、密切合作才可能解决。软件冲突即使在不同类软件中也会发生。用户对于冲突的软件享有平等的选择权。就涉案技术现象,三七二一公司通过公开渠道向用户告知了软件可能存在冲突以及解决冲突的方法。任何一个软件都不能保证能与任何其他软件同时运行而不会出现任何故障。二、原审判决会给本行业造成负面影响,且缺乏可执行性。网络关键词行业是互联网的新兴行业,其中的技术因素很复杂,商业规则有待规范。本案纠纷的解决超出了法院的职责范围,有待于行业自己来解决。
百度公司答辩称:导致“百度搜霸”软件不能正常下载、安装、运行的原因就是“3721网络实名”软件。三七二一公司应举证证明涉案现象是软件之间的正常冲突。
在二审审理过程中,上诉人百度公司向本院提交了北京市国信公证处出具的(2004)京国证民字第01403号公证书,证明三七二一公司给用户的提示内容是虚假的,“3721网络实名”软件阻碍“百度搜霸”软件的正常下载、安装;三七二一公司向企业用户收费,最低服务费为500元。上诉人三七二一公司的质证意见为:该证据并非原审结束后才能取得,不是相关司法解释所规定的新证据。如果法院认为该证据属于新证据,也只能说明涉案技术现象,而不能归责于三七二一公司。
百度公司在原审时主张三七二一公司采用非法手段阻碍用户下载、使用“百度搜霸”软件,并主张三七二一公司赔偿百度公司经济损失,而该证据材料证明的内容就是“3721网络实名”软件阻碍“百度搜霸”软件的正常下载、安装及 “3721网络实名”软件的销售额,该证据所涉及的行为应属百度公司所指控的涉案行为在本案审理期间的延续。三七二一公司虽认为该技术现象与“3721网络实名”软件无关,但无相反证据证明,因此本院对该证据的真实性和证明力予以确认。
本院经审理查明:在本案二审审理期间,安装“3721网络实名”软件后,选择“点击这里,下载安装百度搜霸”,弹出“软件冲突警告”,其中有四个选项,但无论选择任一选项,均不能下载“百度搜霸”软件。通过“控制面板”中的“添加/删除程序”卸载“3721网络实名”后,即可下载“百度搜霸”软件。
本院对原审法院查明的其他事实予以确认。
本院认为:本案双方当事人争议的焦点问题是,三七二一公司的涉案行为是否侵犯了百度公司主张的“百度搜霸”软件的著作权,是否构成不正当竞争行为,是否应当承担停止侵权行为、赔礼道歉、赔偿经济损失及诉讼合理支出的法律责任。
首先,关于三七二一公司的涉案行为是否侵犯了百度公司主张的其对“百度搜霸”软件所享有的著作权问题。
根据我国著作权法的有关规定,如无相反证明,在作品上署名的公民、法人或者非法人单位为作者。本案中百度公司虽然不是百度网站(网址为WWW.BAIDU.COM )的经营者,但其在百度网站所标注的版权声明表明,百度公司为该网站相关内容的权利人。据此,百度公司应为“百度搜霸”软件的著作权人,其所享有的著作权应当受我国法律的保护。三七二一公司虽对百度公司为“百度搜霸”软件的著作权人提出异议,但其未提供相反证明,因此本院对其上述抗辩主张不予采纳。
百度公司作为“百度搜霸”软件的著作权人,未经其许可,他人不得对该软件进行修改或是通过网络传播该软件。在本案中,百度公司并未举证证明三七二一公司未经许可对“百度搜霸”软件本身进行了增补、删节或改变指令、语句顺序。我国著作权法所规定的信息网络传播权是指以有线或者无线方式向公众提供作品,使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利。本案中虽然存在“3721网络实名”软件影响“百度搜霸”软件正常下载、安装、运行的情况,但“百度搜霸”软件仍可通过网络提供给用户。现百度公司未举证证明三七二一公司未经许可,修改增删或提供“百度搜霸”软件并通过网络传播,因此百度公司据此主张三七二一公司侵犯了其对“百度搜霸”软件所享有的著作权并要求其承担停止侵权、赔礼道歉及赔偿经济损失的法律责任,依据不足,本院不予支持。
其次,关于三七二一公司的涉案行为是否构成不正当竞争及应否承担停止侵权、赔礼道歉和赔偿经济损失的法律责任问题。
根据我国反不正当竞争法的有关规定,经营者在市场交易中,应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则,遵守公认的商业道德。互联网作为新兴行业发展速度极快。为规范网络的健康发展,我国除制订相关法律法规外,中国互联网协会还组织制订了互联网行业自律规范——《中国互联网行业自律公约》,鼓励从业单位为促进行业共同发展加以自律,鼓励、支持开展合法、公平、有序的行业竞争,反对采用不正当手段进行行业内竞争,并规定从业者应尊重、保护消费者及用户合法权益,反对制作和传播对计算机网络及他人计算机信息系统具有恶意攻击能力的计算机程序等,以创造良好的行业发展环境。
本案中,虽然“百度搜霸”软件为工具栏搜索软件,“3721网络实名”软件为地址栏搜索软件,但二者均为供互联网用户免费下载,具有搜索功能的商业软件,虽百度公司并非百度网站的经营者,但其作为“百度搜霸”软件的权利人,与三七二一公司均为提供搜索服务软件的经营者,属于同行业竞争者,具有竞争关系。
根据现有证据,在2003年7月28日,登陆百度网站下载安装“百度搜霸”运行正常,此时该计算机中不包含cnsminkp文件。登陆三七二一网站(网址为www.3721.com)安装“3721网络实名”运行正常,此时该计算机中包含cnsminkp文件。卸载“百度搜霸”重启计算机后发现,在下载了含有cnsminkp文件的“3721网络实名”后,再登陆百度网站,则无法通过点击鼠标左键正常下载“百度搜霸”,仅可通过点击鼠标右键另存为方式下载该软件,但无法安装。此时,删除“3721网络实名”中的cnsminkp文件后,仍仅可通过点击鼠标右键另存为方式下载“百度搜霸”,但可以安装,且运行正常。含有cnsminkp文件时下载的“百度搜霸”安装程序和不含有cnsminkp文件时下载的“百度搜霸”安装程序内容不同。“3721网络实名”中还另外包含一个cnsmincg.ini文件,该文件内容包含“百 度”、“百度”、“baidu.com”等字符串。显然,“3721网络实名”软件对“百度搜霸”软件的下载、安装和运行产生了阻碍。三七二一公司虽认为上述现象系由于正常的软件冲突或可能由于其他原因所致,但其未就此举证证明。因此可以认定上述现象的产生与该公司“3721网络实名”软件中的cnsminkp文件有关。三七二一公司虽主张cnsminkp文件对其软件具有特定的功能,但该文件确实存在阻碍“百度搜霸”软件下载、安装的问题,而三七二一公司又未对该现象产生的原因进一步举证证明,因此可以认定三七二一公司的上述行为采用了不正当的技术措施阻碍了“百度搜霸”软件的正常下载、安装和运行。
依据本院查明的事实,在2004年2月17日,安装“3721网络实名”软件后,下载安装“百度搜霸”软件时,安装失败并弹出“软件冲突警告”对话框,选择其中每一选项后,安装均失败。而卸载“3721网络实名”软件后,即可成功下载安装“百度搜霸”软件。上述四选项均不能成功安装的事实,表明普通用户丧失了对“百度搜霸”软件的选择权,依据合法、公平、有序的行业竞争规范,涉案现象已经超出正常软件冲突的范畴,三七二一公司采取上述技术措施具有不正当竞争行为的性质。鉴于百度公司在二审审理期间提交证据所记载的上述拦截安装的现象发生在原审判决之后,从行为性质上看,该证据所涉及的行为应属百度公司所指控的涉案行为在本案审理期间的延续,属于本案审理范围。故三七二一公司提出百度公司在二审期间所提上述证据不应采信的抗辩主张,依据不足,本院不予采纳。
三七二一公司的上述行为不仅使用户不能正常行使其选择权,而且使百度公司的“百度搜霸”软件不能接受用户的平等选择,从而丧失了相应的交易机会。现百度公司指控三七二一公司的上述行为构成不正当竞争,本院予以支持。
三七二一公司提出“3721网络实名”软件对“百度搜霸”软件所产生的技术现象是正常的软件冲突,其通过公开渠道告知用户冲突的存在及解决冲突的方法,其行为不构成不正当竞争行为的上诉主张,缺乏依据,本院不予支持。
综上,百度公司与三七二一公司为同业竞争者,三七二一公司上述阻碍点击鼠标左键正常下载安装运行、弹出软件冲突警告对话框中任一选项均导致安装失败等涉案行为阻碍了“百度搜霸”软件的正常下载、安装和运行,构成了不正当竞争。百度公司在本案中主张“3721网络实名”软件中含有“百度”、“百 度”、“baidu.com”等字符串的cnsmincg.ini文件是cnsminkp文件运行时需调用的文件,该文件与cnsminkp文件共同对百度公司的涉案软件起到屏蔽作用,阻碍了百度公司涉案软件的正常下载、安装和运行,但三七二一公司主张上述两文件为两个独立的文件,cnsmincg.ini文件仅起到对同类搜索软件的进行识别,以进行冲突提示的作用。百度公司未就此进一步举证证明,本院对其上述主张不予支持。
百度公司请求法院就三七二一公司涉案不正当竞争行为判令其承担停止侵权及赔偿因本案诉讼而支出的合理费用的法律责任的主张,理由正当,本院予以支持。鉴于百度公司未举证证明三七二一公司的涉案行为对其商誉造成损害,因此百度公司主张三七二一公司承担赔礼道歉的法律责任的上诉请求,依据不足,本院不予支持。鉴于百度公司作为涉案商业软件的经营者,并非百度网站的实际经营者,其免费向用户提供“百度搜霸”软件,未能举证证明三七二一公司给其造成的经济损失,且责令三七二一公司停止涉案行为足以达到维护其正当合法权益,规范涉案不正当竞争行为的目的。因此,百度公司主张三七二一公司赔偿其经济损失的上诉请求,本院不予支持。
原审判决主文第一项表述为三七二一公司不得阻碍“百度搜霸”软件以点击鼠标左键的方式正常安装运行,鉴于该表述并未涵盖妨碍“百度搜霸”软件正常下载、安装和运行的不正当竞争行为,因此原审上述表述欠妥,本院对此予以纠正。
上诉人百度公司所提上诉理由部分成立,其相应的上诉请求本院予以支持。上诉人三七二一公司的上诉请求,依据不足,本院不予支持。原审法院认定事实部分不清,本院予以纠正。本院依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条第一款、第二十条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(三)项之规定,判决如下:
一、维持北京市朝阳区人民法院(2003)朝民初字第19753号民事判决第二项,即北京三七二一科技有限公司于本判决生效之日起十日内赔偿百度在线网络技术(北京)有限公司为诉讼支出的合理费用五千元;
二、撤销北京市朝阳区人民法院(2003)朝民初字第19753号民事判决第一、三项,即第一项北京三七二一科技有限公司于本判决生效之日起不得妨碍“百度搜霸”软件以点击鼠标左键的方式正常安装运行;第三项驳回百度在线网络技术(北京)有限公司的其他诉讼请求;
三、自本判决生效之日起,北京三七二一科技有限公司立即停止以“3721网络实名”软件阻碍百度在线网络技术(北京)有限公司“百度搜霸”软件正常下载、安装和运行的涉案不正当竞争行为;
四、驳回百度在线网络技术(北京)有限公司的其他诉讼请求。

关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知

环境保护部


环境保护部文件

环发〔2008〕92号




关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知


各省、自治区、直辖市环境保护局(厅),新疆生产建设兵团环境保护局:

加强生态脆弱区保护是控制生态退化、恢复生态系统功能、改善生态环境质量和落实《全国生态功能区划》的具体措施,也是促进区域经济、社会和环境协调发展和贯彻落实科学发展观的有效途径。依据国务院《全国生态环境保护纲要》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关精神,我部编制了《全国生态脆弱区保护规划纲要》。现印发给你们,请参照执行。

附件:全国生态脆弱区保护规划纲要

二○○八年九月二十七日

主题词:环保 生态 规划 通知






附件:
全国生态脆弱区保护规划纲要
环境保护部
二○○八年九月
— 1 —
前 言
我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、
生态脆弱性表现最明显的国家之一。我国生态脆弱区大多位于生态
过渡区和植被交错区,处于农牧、林牧、农林等复合交错带,是我
国目前生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区。同时,也
是我国环境监管的薄弱地区。加强生态脆弱区保护,增强生态环境
监管力度,促进生态脆弱区经济发展,有利于维护生态系统的完整
性,实现人与自然的和谐发展,是贯彻落实科学发展观,牢固树立
生态文明观念,促进经济社会又好又快发展的必然要求。
党中央、国务院高度重视生态脆弱区的保护。温家宝总理多次
强调,我国许多地方生态脆弱,环境承载力很低;保护环境,就是
保护我们赖以生存的家园,就是保护中华民族发展的根基。《国务院
关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出在生态脆弱地
区要实行限制开发。为此,“十一五”期间,环境保护部将通过实施
“三区推进”(即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区)
的生态保护战略,为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。
本纲要明确了生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护
的指导思想、原则和任务,为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供
科学依据。
— 2 —
一、生态脆弱区特征及其空间分布
生态脆弱区也称生态交错区(Ecotone),是指两种不同类型生
态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态环境条件与两个不同
生态系统核心区域有明显的区别,是生态环境变化明显的区域,已
成为生态保护的重要领域。
(一)生态脆弱区基本特征
(1)系统抗干扰能力弱。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差,
对环境变化反映相对敏感,容易受到外界的干扰发生退化演替,而
且系统自我修复能力较弱,自然恢复时间较长。
(2)对全球气候变化敏感。生态脆弱区生态系统中,环境与生
物因子均处于相变的临界状态,对全球气候变化反应灵敏。具体表
现为气候持续干旱,植被旱生化现象明显,生物生产力下降,自然
灾害频发等。
(3)时空波动性强。波动性是生态系统的自身不稳定性在时空
尺度上的位移。在时间上表现为气候要素、生产力等在季节和年际
间的变化;在空间上表现为系统生态界面的摆动或状态类型的变化。
(4)边缘效应显著。生态脆弱区具有生态交错带的基本特征,
因处于不同生态系统之间的交接带或重合区,是物种相互渗透的群
落过渡区和环境梯度变化明显区,具有显著的边缘效应。
(5)环境异质性高。生态脆弱区的边缘效应使区内气候、植被、
景观等相互渗透,并发生梯度突变,导致环境异质性增大。具体表
现为植被景观破碎化,群落结构复杂化,生态系统退化明显,水土
— 3 —
流失加重等。
(二)生态脆弱区的空间分布
我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、
西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区,行政区域涉及
黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、
青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、
江西、安徽等21 个省(自治区、直辖市)。主要类型包括:
(1)东北林草交错生态脆弱区
该区主要分布于大兴安岭山地和燕山山地森林外围与草原接壤
的过渡区域,行政区域涉及内蒙古呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、
赤峰市和河北省承德市、张家口市等部分县(旗、市、区)。生态环
境脆弱性表现为:生态过渡带特征明显,群落结构复杂,环境异质
性大,对外界反应敏感等。重要生态系统类型包括:北极泰加林、
沙地樟子松林;疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、湿地、
水体等。
(2)北方农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于年降水量300~450 毫米、干燥度1.0~2.0 北
方干旱半干旱草原区,行政区域涉及蒙、吉、辽、冀、晋、陕、宁、
甘等8 省区。生态环境脆弱性表现为:气候干旱,水资源短缺,土
壤结构疏松,植被覆盖度低,容易受风蚀、水蚀和人为活动的强烈
影响。重要生态系统类型包括:典型草原、荒漠草原、疏林沙地、
农田等。
— 4 —
(3)西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
该区主要分布于河套平原及贺兰山以西,新疆天山南北广大绿
洲边缘区,行政区域涉及新、甘、青、蒙等地区。生态环境脆弱性
表现为:典型荒漠绿洲过渡区,呈非地带性岛状或片状分布,环境
异质性大,自然条件恶劣,年降水量少、蒸发量大,水资源极度短
缺,土壤瘠薄,植被稀疏,风沙活动强烈,土地荒漠化严重。重要
生态系统类型包括:高山亚高山冻原、高寒草甸、荒漠胡杨林、荒
漠灌丛以及珍稀、濒危物种栖息地等。
(4)南方红壤丘陵山地生态脆弱区
该区主要分布于我国长江以南红土层盆地及红壤丘陵山地,行
政区域涉及浙、闽、赣、湘、鄂、苏等六省。生态环境脆弱性表现
为:土层较薄,肥力瘠薄,人为活动强烈,土地严重过垦,土壤质
量下降明显,生产力逐年降低;丘陵坡地林木资源砍伐严重,植被
覆盖度低,暴雨频繁、强度大,地表水蚀严重。重要生态系统类型
包括:亚热带红壤丘陵山地森林、热性灌丛及草山草坡植被生态系
统,亚热带红壤丘陵山地河流湿地水体生态系统。
(5)西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
该区主要分布于我国西南石灰岩岩溶山地区域,行政区域涉及
川、黔、滇、渝、桂等省市。生态环境脆弱性表现为:全年降水量
大,融水侵蚀严重,而且岩溶山地土层薄,成土过程缓慢,加之过
度砍伐山体林木资源,植被覆盖度低,造成严重水土流失,山体滑
坡、泥石流灾害频繁发生。重要生态系统类型包括:典型喀斯特岩
— 5 —
溶地貌景观生态系统,喀斯特森林生态系统,喀斯特河流、湖泊水
体生态系统,喀斯特岩溶山地特有和濒危动植物栖息地等。
(6)西南山地农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区,行政区
域涉及四川阿坝、甘孜、凉山等州,云南省迪庆、丽江、怒江以及
黔西北六盘水等40 余个县市。生态环境脆弱性表现为:地形起伏大、
地质结构复杂,水热条件垂直变化明显,土层发育不全,土壤瘠薄,
植被稀疏;受人为活动的强烈影响,区域生态退化明显。重要生态
系统类型包括:亚热带高山针叶林生态系统,亚热带高山峡谷区热
性灌丛草地生态系统,亚热带高山高寒草甸及冻原生态系统,河流
水体生态系统等。
(7)青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
该区主要分布于雅鲁藏布江中游高寒山地沟谷地带、藏北高原
和青海三江源地区等。生态环境脆弱性表现为:地势高寒,气候恶
劣,自然条件严酷,植被稀疏,具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多
种土壤侵蚀现象,是我国生态环境十分脆弱的地区之一。重要生态
系统类型包括:高原冰川、雪线及冻原生态系统,高山灌丛化草地
生态系统,高寒草甸生态系统,高山沟谷区河流湿地生态系统等。
(8)沿海水陆交接带生态脆弱区
该区主要分布于我国东部水陆交接地带,行政区域涉及我国东
部沿海诸省(市),典型区域为滨海水线500米以内、向陆地延伸1~
10公里之内的狭长地域。生态环境脆弱性表现为:潮汐、台风及暴
— 6 —
雨等气候灾害频发,土壤含盐量高,植被单一,防护效果差。重要
生态系统类型包括:滨海堤岸林植被生态系统,滨海三角洲及滩涂
湿地生态系统,近海水域水生生态系统等。
二、生态脆弱区的主要压力
(一)主要问题
1、草地退化、土地沙化面积巨大
2005 年我国共有各类沙漠化土地174.0 万平方公里,其中,生
态环境极度脆弱的西部8 省区就占96.3%。我国北方有近3.0 亿公顷
天然草地,其中60%以上分布在生态环境比较脆弱的农牧交错区,目
前,该区中度以上退沙化面积已占草地总面积的53.6%,并已成为我
国北方重要沙尘源区,而且每年退沙化草地扩展速度平均在200 万
公顷以上。
2、土壤侵蚀强度大,水土流失严重
西部12 省(自治区、直辖市)是我国生态脆弱区的集中分布区。
最近20 年,由于人为过度干扰,植被退化趋势明显,水土流失面积
平均每年净增3%以上,土壤侵蚀模数平均高达3000 吨/平方公
里·年,云贵川石漠化发生区,每年流失表土约1 厘米,输入江河
水体的泥沙总量约40~60 亿吨。
3、自然灾害频发,地区贫困不断加剧
我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害
等各种自然灾害所造成的经济损失约2000 多亿元人民币,自然灾害
损失率年均递增9%,普遍高于生态脆弱区GDP 增长率。我国《“八七”
— 7 —
扶贫计划》共涉及592 个贫困县,中西部地区占52%,其中80%以上
地处生态脆弱区。2005 年全国绝对贫困人口2365 万,其中95%以上
分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。
4、气候干旱,水资源短缺,资源环境矛盾突出
我国北方生态脆弱区耕地面积占全国的64.8%,实际可用水量仅
占全国的15.6%,70%以上地区全年降水不足300 毫米,每年因缺水
而使1300~4000 万公顷农田受旱。西北荒漠绿洲区主要依赖雪山融
水维系绿洲生态平衡,最近几年,雪山融水量比20 年前普遍下降
30%~40%,绿洲萎缩后外围胡杨林及荒漠灌丛生态退化日益明显,
并已严重威胁到绿洲区的生态安全。
5、湿地退化,调蓄功能下降,生物多样性丧失
20 世纪50 年代以来,全国共围垦湿地3.0 万平方公里,直接导
致6.0~8.0 万平方公里湿地退化,蓄水能力降低约200~300 亿立
方米,许多两栖类、鸟类等关键物种栖息地遭到严重破坏,生物多
样性严重受损。此外,湿地退化,土壤次生盐渍化程度增加,每年
受灾农田约100 万公顷,粮食减产约2 亿公斤。
(二)成因及压力
造成我国生态脆弱区生态退化、自然环境脆弱的原因除生态本
底脆弱外,人类活动的过度干扰是直接成因。主要表现在:
1、经济增长方式粗放
我国经济增长方式粗放的特征主要表现在重要资源单位产出效
率较低,生产环节能耗和水耗较高,污染物排放强度较大,再生资
— 8 —
源回收利用率低下,社会交易率低而交易成本较高。2006 年中国GDP
约占世界的5.5%,但能耗占到15%、钢材占到30%、水泥占到54%;
2000 年中国单位GDP 排放CO2 0.62 公斤、有机污水0.5 公斤,污染
物排放强度大大高于世界平均水平;而矿产资源综合利用率、工业
用水重复率均高于世界先进水平15~25 个百分点;社会交易成本普
遍比发达国家高30%~40%。
2、人地矛盾突出
我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油,
养活着占世界22%的人口,人地矛盾突出已是我国生态脆弱区退化的
根本原因,如长期过牧引起的草地退化,过度开垦导致干旱区土地
沙化,过量砍伐森林资源引发大面积水土流失等。据报道,我国环
境污染损失约占GDP 的3%~8%,生态破坏(草原、湿地、森林、土
壤侵蚀等)约占GDP 的6%~7%。
3、监测与监管能力低下
我国生态监管机制由于部门分割、协调不力,导致监管效率低
下。同时,由于相关政策法规、技术标准不完善,经济发展与生态
保护矛盾突出,特别是生态监测、评估与预警技术落后,生态脆弱
区基线不清、资源环境信息不畅,难以为环境管理与决策提供良好
的技术支撑。
4、生态保护意识薄弱
我国人口众多,环保宣传和文教事业严重滞后。许多地方政府
重发展轻保护思想普遍,有的甚至以牺牲环境为代价,单纯追求眼
— 9 —
前的经济利益;个别企业受经济利益驱动,违法采矿、超标排放十
分普遍,严重破坏人类的生存环境。许多民众环保观念淡漠,对当
前严峻的环境形势认知水平低,而且消费观念陈旧,缺乏主动参与
和积极维护生态环境的思想意识,资源掠夺性开发和浪费使用不能
有效遏制,生态破坏、系统退化日趋严重。
三、规划指导思想、原则及目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”主要思想为指导,贯彻落实科学
发展观,建设生态文明,以维护生态系统完整性,恢复和改善脆弱
生态系统为目标,在坚持优先保护、限制开发、统筹规划、防治结
合的前提下,通过适时监测、科学评估和预警服务,及时掌握脆弱
区生态环境演变动态,因地制宜,合理选择发展方向,优化产业结
构,力争在发展中解决生态环境问题。同时,强化法制监管,倡导
生态文明,积极增进群众参与意识,全面恢复脆弱区生态系统。
(二)基本原则
——预防为主,保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体
系,以科学监测、合理评估和预警服务为手段,强化“环境准入”,
科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动,促进脆弱区的生态恢复。
——分区推进,分类指导。按照区域生态特点,优化资源配置
和生产力空间布局,以科技促保护,以保护促发展,维护生态脆弱
区自然生态平衡。
——强化监管,适度开发。强化生态环境监管执法力度,坚持
— 10 —
适度开发,积极引导资源环境可承载的特色产业发展,保护和恢复
脆弱区生态系统,是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量
明显改善和区域可持续发展的必由之路。
——统筹规划,分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、
重点生态问题和成因的基础上,制定相应的应对战略,分期分批开
展,逐步推进,积极探索生态脆弱区保护的多样化模式,形成生态
脆弱区保护格局。
(三)规划期限
规划的基准年为2008 年。
规划期为2009~2020 年。
(四)编制依据
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲
要》(2006 年3 月16 日十届全国人大第四次会议通过);
2、《全国生态环境保护纲要》(国发[2000]38 号);
3、《全国生态环境建设规划》(国发[1998]36 号);
4、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发
[2005]39 号);
5、《国家环境保护“十一五”规划》(国发[2007]37 号);
6、《全国生态保护“十一五”规划》(环发[2006]158 号);
7、《国家重点生态功能保护区规划纲要》(环发[2007]165 号);
8、《全国生态功能区划》(环境保护部公告2008 年第35 号)。
(五)规划目标
— 11 —
1、总体目标
到2020 年,在生态脆弱区建立起比较完善的生态保护与建设的
政策保障体系、生态监测预警体系和资源开发监管执法体系;生态
脆弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理,水土流失得到基
本控制,退化生态系统基本得到恢复,生态环境质量总体良好;区
域可更新资源不断增值,生物多样性保护水平稳步提高;生态产业
成为脆弱区的主导产业,生态保护与产业发展有序、协调,区域经
济、社会、生态复合系统结构基本合理,系统服务功能呈现持续、
稳定态势;生态文明融入社会各个层面,民众参与生态保护的意识
明显增强,人与自然基本和谐。
2、阶段目标
(1)近期(2009~2015 年)目标
明确生态脆弱区空间分布、重要生态问题及其成因和压力,初
步建立起有利于生态脆弱区保护和建设的政策法规体系、监测预警
体系和长效监管机制;研究构建生态脆弱区产业准入机制,全面限
制有损生态系统健康发展的产业扩张,防止因人为过度干扰所产生
新的生态退化。到2015 年,生态脆弱区战略环境影响评价执行率达
到100%,新增治理面积达到30%以上;生态产业示范已在生态脆弱
区全面开展。
(2)中远期(2016~2020 年)目标
生态脆弱区生态退化趋势已得到基本遏止,人地矛盾得到有效
缓减,生态系统基本处于健康、稳定发展状态。到2020 年,生态脆
— 12 —
弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理,退化生态系统已得
到基本恢复,可更新资源不断增值,生态产业已基本成为区域经济
发展的主导产业,并呈现持续、强劲的发展态势,区域生态环境已
步入良性循环轨道。
四、规划主要任务
(一)总体任务
以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态
系统服务功能为中心,优化产业布局,调整产业结构,全面限制有
损于脆弱区生态环境的产业扩张,发展与当地资源环境承载力相适
应的特色产业和环境友好产业,从源头控制生态退化;加强生态保
育,增强脆弱区生态系统的抗干扰能力;建立健全脆弱区生态环境
监测、评估及预警体系;强化资源开发监管和执法力度,促进脆弱
区资源环境协调发展。
(二)具体任务
1、调整产业结构,促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量,调整产业结
构,优化产业布局,重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业
和环境友好产业。同时,按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产
业发展规划,严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张,研究并
探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式,全面推行生
态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2、加强生态保育,促进生态脆弱区修复进程
— 13 —
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、
机制、机理及演变规律的基础上,确立适宜的生态保育对策。通过
技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用,提高生态修复效
果,保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时,
高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区
如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度
水土流失区的生态应急工程建设与技术创新;密切关注具有明显退
化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估,因地制宜,
科学规划,采取不同保育措施,快速恢复脆弱区植被,增强脆弱区
自身防护效果,全面遏制生态退化。
3、加强生态监测与评估能力建设,构建脆弱区生态安全预警体系
在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站,全面构建全
国生态脆弱区生态安全预警网络体系;同时,研究制定适宜不同生
态脆弱区生态环境质量评估指标体系,科学监测和合理评估脆弱生
态系统结构、功能和生态过程动态演变规律,建立脆弱区生态背景
数据库资源共享平台,并利用网络视频和模型预测技术,实现脆弱
区生态系统健康网络诊断与安全预警服务,为国家环境决策与管理
提供技术支撑。
4、强化资源开发监管执法力度,防止无序开发和过度开发
加强资源开发监管与执法力度,全面开展脆弱区生态环境监查
工作,严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路
等资源破坏行为发生;以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基
— 14 —
线为基础,通过科学规划,确立适宜的资源开发模式与强度、可持
续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施;
研究制定生态脆弱区资源开发监管条例,编制适宜不同生态脆弱区
资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范,积极推进脆弱区生
态保育、系统恢复与重建进程。
(三)重点生态脆弱区建设任务
根据全国生态脆弱区空间分布及其生态环境现状,本规划重点
对全国八大生态脆弱区中的19 个重点区域进行分区规划建设(参见
附)。
1、东北林草交错生态脆弱区
重点保护区域:大兴安岭西麓山地林草交错生态脆弱重点区域。
主要保护对象包括大兴安岭西麓北极泰加林、落叶阔叶林、沙地樟
子松林、呼伦贝尔草原、湿地等。
具体保护措施:以维护区域生态完整性为核心,调整产业结构,
集中发展生态旅游业,通过北繁南育发展畜牧业,以减轻草地的压
力;实施退耕还林还草工程,对已经发生退化或沙化的天然草地,
实施严格的休牧、禁牧政策,通过围封改良与人工补播措施恢复植
被;强化湿地管理,合理营建沙地灌木林,重点突出生态监测与预
警服务,从保护源头遏止生态退化;加大林草过渡区资源开发监管
力度,严格执行林草采伐限额制度,控制超强采伐。
2、北方农牧交错生态脆弱区
重点保护区域:辽西以北丘陵灌丛草原垦殖退沙化生态脆弱重
— 15 —
点区域,冀北坝上典型草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域,阴山北
麓荒漠草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域,鄂尔多斯荒漠草原垦殖
退沙化生态脆弱重点区域。
具体保护措施:实施退耕还林、还草和沙化土地治理为重点,
加强退化草场的改良和建设,合理放牧,舍饲圈养,开展以草原植
被恢复为主的草原生态建设;垦殖区大力营造防风固沙林和农田防
护林,变革生产经营方式,积极发展替代产业和特色产业,降低人
为活动对土地的扰动。同时,合理开发、利用水资源,增加生态用
水量,建设沙漠地区绿色屏障;对少数沙化严重地区,有计划生态
移民,全面封育保护,促进区域生态恢复。
3、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
重点保护区域:贺兰山及蒙宁河套平原外围荒漠绿洲生态脆弱
重点区域,新疆塔里木盆地外缘荒漠绿洲生态脆弱重点区域,青海
柴达木高原盆地荒漠绿洲生态脆弱重点区域。
具体保护措施:以水资源承载力评估为基础,重视生态用水,
合理调整绿洲区产业结构,以水定绿洲发展规模,限制水稻等高耗
水作物的种植;严格保护自然本底,禁止毁林开荒、过度放牧,积
极采取禁牧休牧措施,保护绿洲外围荒漠植被。同时,突出生态保
育,采取生态移民、禁牧休牧、围封补播等措施,保护高寒草甸和
冻原生态系统,恢复高山草甸植被,切实保障水资源供给。
4、南方红壤丘陵山地生态脆弱区
重点保护区域:南方红壤丘陵山地流水侵蚀生态脆弱重点区域,
— 16 —
南方红壤山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施:合理调整产业结构,因地制宜种植茶、果等经济
树种,增加植被覆盖度;坡耕地实施梯田化,发展水源涵养林,积极
推广草田轮作制度,广种优良牧草,发展以草畜沼肥“四位一体”生
态农业,改良土壤,减少地表径流,促进生态系统良性循环。同时,
强化山地林木植被法制监管力度,全面封山育林、退耕还林;退化严
重地段,实施生物措施和工程措施相结合的办法,控制水土流失。
5、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
重点保护区域:西南岩溶山地丘陵流水侵蚀生态脆弱重点区域,
西南岩溶山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施:全面改造坡耕地,严格退耕还林、封山育林政
策,严禁破坏山体植被,保护天然林资源;开展小流域和山体综合
治理,采用补播方式播种优良灌草植物,提高山体林草植被覆盖度,
控制水土流失。选择典型地域,建立野外生态监测站,加强区域石
漠化生态监测与预警;同时,合理调整产业结构,发展林果业、营
养体农业和生态旅游业为主的特色产业,促进地区经济发展;强化
生态保护监管力度,快速恢复山体植被,逐步实现石漠化区生态系
统的良性循环。
6、西南山地农牧交错生态脆弱区
重点保护区域:横断山高中山农林牧复合生态脆弱重点区域,
云贵高原山地石漠化农林牧复合生态脆弱重点区域。
具体保护措施:全面退耕还林还草,严禁樵采、过垦、过牧和
— 17 —
无序开矿等破坏植被行为;积极推广封山育林育草技术,有计划、
有步骤地营建水土保持林、水源涵养林和人工草地,快速恢复山体
植被,全面控制水土流失;同时,加强小流域综合治理,合理利用
当地水土资源、草山草坡,利用冬闲田发展营养体农业、山坡地林
果业和生态旅游业,降低人为干扰强度,增强区域减灾防灾能力。
7、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
重点保护区域:青藏高原山地林牧复合侵蚀生态脆弱重点区域,
青藏高原山间河谷风蚀水蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施:以维护现有自然生态系统完整性为主,全面封
山育林,强化退耕还林还草政策,恢复高原山地天然植被,减少水
土流失。同时,加强生态监测及预警服务,严格控制雪域高原人类
经济活动,保护冰川、雪域、冻原及高寒草甸生态系统,遏制生态
退化。
8、沿海水陆交接带生态脆弱区
重点保护区域:辽河、黄河、长江、珠江等滨海三角洲湿地及
其近海水域,渤海、黄海、南海等滨海水陆交接带及其近海水域,
华北滨海平原内涝盐碱化生态脆弱重点区域。
具体保护措施:加强滨海区域生态防护工程建设,合理营建堤
岸防护林,构建近海海岸复合植被防护体系,缓减台风、潮汐对堤
岸及近海海域的破坏;合理调整湿地利用结构,全面退耕还湿,重
点发展生态养殖业和滨海区生态旅游业;加强湿地及水域生态监测,
强化区域水污染监管力度,严格控制污染陆源,防止水体污染,保
— 18 —
护滩涂湿地及近海海域生物多样性。
(四)近期建设重点
1、生态脆弱区现状调查与基线评估
以“3S”技术为主要手段,结合地面生态调查,全面开展全国
八大类生态脆弱区资源、环境现状调查与基线评估,建立脆弱区生
态背景数据库,明确不同生态脆弱区时空演变动态,制定符合中国
国情的生态脆弱区评价指标体系,编制符合不同生态脆弱区植被恢
复与系统重建的技术规范与技术标准,确定不同生态脆弱区资源、
环境承载力阈值(生态警戒线),为脆弱区生态保育奠定科学基础。
2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设
在全国八大类典型生态脆弱区,建立长期定位生态监测站,运
用互联网技术,与国家环境保护生态背景数据网络平台联网,实施
数据信息共享,构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时,利用遥
感和地理信息系统技术,开展生态系统健康诊断与预测评估,对全
国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警,定期发布生态安全预警
信息,为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范
针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点,编制适合不同生态
脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划,并选择典型区域
进行试点示范。同时,研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和
鼓励类产业准入分类指导目录,指导脆弱区产业发展;此外,开展
生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究,以及
— 19 —
自然资源生态价值评估指标及评估方法研究,积极探索生态保护与
经济发展耦合模式,促进示范产业的开展实施。
4、典型示范工程整合与技术推广
编制全国生态脆弱区生态保护与建设工程实施管理办法及技术
规范,研究制定全国生态脆弱区重大生态建设工程效益评估指标及
评估方法,逐步开展生态脆弱区重大生态建设工程效益后评估,并
按照评估结果进行整合与推广,为确保脆弱区生态工程质量提供技
术保障。
五、对策措施
(一)完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全,政策措
施不完善,导致环境监察与行政执法能力薄弱,资源过度开发、人
为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因
素。因此,加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律
法规,健全生态保护行政执法体制,建设高素质执法队伍、严格管
理制度、强化行政执法能力,是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、
防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象
的有效措施,也是保证规划目标如期实现的关键。
(二)强化生态督查,促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度,研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生
态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、
生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管
— 20 —
领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制,
定期或不定期开展联合执法检查,统一生态保护行政执法权限,严
厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行
为,如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象,切实保障生态
脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
(三)增强公众参与意识,建立多元化社区共管机制
以政府为主导,调动各方积极因素,充分利用广播、电视、报
刊等现代媒体,深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义,
不断提高全民的生态环境保护意识,积极倡导生态文明,增强全社
会公众参与的积极性。同时,各级政府要借助国家新农村建设的有
利时机,逐级建立生态保护目标责任制,并与农牧民签订生态管护
合同,逐步建成完善的多元化社区共管机制,使生态保护与全民利
益融为一体,从根本上实现生态保护社会化。
(四)构建生态补偿机制,多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此,继续
实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策,建立有利于脆弱区生态保护
的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式,通过横向转移改变
地区间既得利益格局,实现公共服务水平的均衡,增加脆弱区资金
投入。
(五)加强科技创新,促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关,深入开展与脆弱区生态
保护和建设相关的基础理论与应用研究;积极筛选并推广适宜不同
— 21 —
生态脆弱区的保护和治理技术。同时,加快科技成果的转化,通过
提高资源利用效率,减少资源消耗,降低开发强度,促进脆弱区生
态保育。
(六)探索产业准入管理,从源头遏制脆弱区生态退化
脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地
貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制,另一方面
是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中,人类的经济开
发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此,积极探索
生态脆弱区合理的经济开发强度与方式,建立适宜的产业准入制度,
限制或降低人类的干扰程度,缓减人口对土地的压力,是有效克服
脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
— 22 —
附:

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关于贯彻实施《中华人民共和国职业病防治法》有关问题的通知

劳动和社会保障部


关于贯彻实施《中华人民共和国职业病防治法》有关问题的通知

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局):

为了贯彻实施《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防
治法》),依法保护职业病患者的合法权益,现就执行该法第53条的有关问
题通知如下:

《职业病防治法》施行前劳动者被诊断患有职业病,并已按《职业病范
围和职业病患者处理办法》([87]卫防字第60号)处理的,原处理办法不变;
《职业病防治法》施行后劳动者被诊断患有职业病的,应执行《职业病防治
法》的有关规定。

二○○三年三月二十四日