关于“广州维修基金第一案”的探讨--北京李艳新律师

注：本文中的“物业维修基金”、“物业维修资金”、“专项维修资金”、“维修基金”等用语系同一含义。

事件回顾：

1998年8月8日，广东某业主李女士与东悦居小区开发商签订《商品房买卖合同》，购买位于该小区的住房一套。

1998年10月1日，《广东省物业管理条例》（以下称《条例》）开始施行。该条例由广东省人大常委会颁布。其中第32条规定：物业管理维修基金由物业建设单位按物业总投资的百分之二，在向业主委员会移交物业管理权时，一次性划拨给业主委员会，其所有权属全体业主共同所有。

1999年1月1日，《住宅共用部位共同设施设备维修基金管理办法》（以下称《办法》）开始施行。该办法由国家建设部、财政部颁布。其中第5条规定 商品住房在销售时，购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴交约定。购房者应当按购房款2～3%的比例向售房单位缴交维修基金。

2003年9月1日，《物业管理条例》开始施行。该条例由国务院颁布。其中第7条规定，业主应按照国家有关规定交纳专项维修资金。

2003年9月，李女士将开发商诉至广州市中山区法院，要求其依照《条例》的规定，为该房屋缴纳物业维修基金。东山区法院以李女士诉讼主体资格不符合法律规定为由，驳回原告的起诉。 李女士不服，向广州中院提出上诉，二审法院裁定“撤销原审裁定，本案由东山区法院进行审理”。

2005年1月，东山区法院重新开庭审理该案，判决开发商补缴物业维修基金3724元。

2005年4月，广州市中院二审开庭。2006年1月12日，法院终审裁定：以现行法律法规对维修基金案的民事权利义务关系的调整尚无具体规定，维修基金纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件为由，撤销一审判决，驳回业主李女士的起诉。

本案审理过程中最突出的问题是：当民事案件需要以国务院各部门和地方立法机关发布的行政法规、部门规章、地方性法规为依据，而不同的法律文件中就同一事项做出了不一致的规定，法院应当如何处理？

一、关于本案

事实上，上述问题在行政诉讼中极为普遍。行政诉讼是公民、法人或其他组织针对行政机关的具体行政行为而提起的诉讼。多数情况下，行政机关做出具体行政行为的依据通常是法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、甚至是立法机关或行政机关发布的其他形式的规范性文件。一旦提起行政诉讼，就启动了对被诉具体行政行为合法性的司法审查。审查中的一个重要环节就是“适用法律”的审查。依照《立法法》和《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。依据《立法法》的规定，国务院制定的行政法规的效力高于地方性法规和地方规章，而地方性法规与部门规章的效力相当。为解决行政诉讼中地方性法规与部门规章的冲突问题，最高人民法院在2004年6月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中就此专门做出了明确的规定。

《办法》颁布的时间为1998年。依照当时的《行政法规制定程序暂行条例》（已废止），如果《办法》系经国务院常务会议审议通过或经国务院总理审定，由国务院或国务院批准、国务院主管部门发布，该办法就应属于行政法规。但该《办法》的颁布单位为建设部和财政部，而不是国务院。因此，该办法应属于部门规章。

本案中，广东省人大常委会颁布的《条例》属于地方性法规，其效力应与部门规章相当。1999年8月，广州市国土局、房地产管理局颁布了《关于加强我市物业管理的通知》，意图对专项维修资金的缴纳问题做出调和性的规定，但该规定属于地方政府规章，其效力低于部门规章和地方性法规，不足以解决二者之间的效力冲突。2003年9月，国务院颁布了效力高于部门规章和地方性法规的《物业管理条例》，其中明确规定业主应“按照国家有关规定缴纳专项维修资金”。到此为止，“在广东省范围内应由谁来缴纳物业维修基金”的问题终于有了定论。

但是，在国务院《物业管理条例》出台前已经购买的商品房，其物业维修基金应如何处理呢？这仍然是一个悬而未决的问题。据媒体报道，具有相似情况的业主多达数十万户、涉及维修基金以数十亿计。

二、本案是否属于民事诉讼受案范围？

《民事诉讼法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。

法院认为本案不属于民事诉讼受案范围。但本案中并无犯罪事实发生，也明显不属于刑事诉讼，那么其是否属于行政诉讼受案范围呢？行政诉讼最显著的特点之一就是需要有行政机关的参与，其目的是解决就某一具体行政行为产生的争议。本案中并未涉及行政机关的任何具体行政行为，也并无任何行政机关参与其中，很显然不属于行政诉讼受案范围。本案是商品房买卖过程中就财产问题产生的纠纷，当事人向法院提起诉讼是其行使诉权的正当要求。因此，可以肯定地说，本案应当属于民事诉讼受案范围。二审法院以“此类纠纷暂不具备作为民事案件受理和处理的条件”为由驳回起诉是不恰当的。

三、本案是否需经“行政主管部门前置处理程序”？

二审法院驳回起诉的另一理由是：《条例》和国务院颁布的《物业管理条例》均就物业管理维修基金的收取、使用和管理等事项赋予了行政主管部门先行处理的职责。应由行政主管部门前置处理为宜，原审以民事案件受理并做出实体判决不当。

那么，这些条例中对“行政主管部门前置处理程序”有没有规定呢？

先来看一下《条例》：第32条 “物业管理维修基金由县级以上人民政府物业管理行政主管部门设立专款账户代为管理，不得挪作他用。”但这一规定只是赋予了行政主管部门管理物业管理维修基金的职责，与二审法院“行政主管部门先行处理” 的提法相去甚远。

《物业管理条例》：第54条：“专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。”这一条赋予国务院相关部门就维修基金的管理制定相关规定的权限。但也并未规定建设单位与购房人就维修基金缴纳问题发生争议时的“行政主管部门先行处理”程序。而且，《物业管理条例》也明确规定由购房人（业主）缴纳维修基金，并没有为当事人的约定留出余地。

另外，二审法院的这一理由，并不符合《民事诉讼法》的有关规定。《民事诉讼法》第111条对人民法院受理后的案件的处理做出了列举性规定，其中包括“告知原告提起行政诉讼”、“不予受理”、“申请仲裁”、“向有管辖权的法院起诉”等。能与本案判决沾边的只有“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。但采用这种做法的前提是“法律规定”，《条例》和《物业管理条例》分别属于地方性法规和行政法规，并不属于“法律”的范畴。即使这些条例中就“行政主管部门先行处理”有所规定，也不应成为法院驳回起诉的理由；退一步说，即使有某个“法律”对此有所规定，法院也应告知当事人向有关机关申请解决，而不是“驳回起诉”。

江苏省镇江市人民政府办公室


关于印发《苏南运河镇江段岸线利用规划》的通知
　　
镇政办发〔2010〕155号
　　

　　各辖市、区人民政府，市各有关部门：

　　《苏南运河镇江段岸线利用规划》已经市政府批准，现印发给你们，请认真组织实施。

　　

　　

　　

　　二○一○年七月六日

　　

　　第一章　总　则

　　

一、编制背景与目的
　　苏南运河镇江段全长42.74公里，扼苏南运河北上之咽喉，是沟通长江南北两段苏南运河最便捷、最安全的国家水运主通道，也是沟通太湖水系与长江直达水运的大动脉，其地理位置优越，水运发达，有着良好的港口发展条件。

　　随着1997年苏南运河镇江段整治工程及2001年谏壁二线船闸工程的相继竣工，大大提高了苏南运河通过能力，有力推动了运河腹地经济的快速发展，有效促进了沿河经济带的形成和崛起，也为南运河镇江段沿线港口码头的建设发展提供了良好机遇。苏南运河镇江段已建有码头38座，码头岸线长度3167米。

　　由于长期以来苏南运河镇江段港口建设缺乏科学统一的规划管理，导致沿线建设的港口码头数量较多、占用岸线较长，但码头规模小、泊位吨级低，且装卸工艺、货场、道路不相配套，港口通过能力低下，岸线资源未能得到充分利用。随着运河腹地经济社会事业的快速发展，特别是长江三角洲地区经济一体化以及我省沿江开发战略的实施，苏南运河镇江段沿线港口码头的建设需求日益旺盛，有许多码头正在兴建或将要兴建。因此，加强苏南运河镇江段港口岸线规划管理，提高港口现代化水平，使港口建设纳入健康、有序、协调发展的轨道是十分紧迫的。

　　《江苏省干线航道网规划》已经江苏省人民政府和国家交通部批准实施，规划2010年前，基本建成以苏南运河和苏南干线航道网为主体的高等级航道体系。苏南运河“四改三”项目已经全面启动，2008年苏南运河镇江段率先完成了5.5公里整治工程，未来几年将加快运河整治的步伐。加强苏南运河镇江段港口岸线规划管理，使其与长三角地区高等级航道网规划相协调，充分发挥水运资源综合效益是十分必要的。

　　《中华人民共和国港口法》已于2004年1月1日起施行，依法加强苏南运河镇江段港口管理和港口岸线规划控制势在必行。鉴于苏南运河镇江段“四改三”升级改造项目设计方案已经确定，因此，为了全面贯彻落实《港口法》，确保苏南运河镇江段沿线港口码头建设规范有序，启动京杭大运河申报世界文化遗产工作，加强对大运河两岸文化遗产保护，合理利用大运河两岸岸线资源，镇江市发改委和交通局联合组织编制了《苏南运河镇江段岸线利用规划》，作为苏南运河镇江段港口岸线规划控制的依据。

二、规划的依据
　　1．《中华人民共和国港口法》；

　　2．《长江三角洲地区高等级航道网规划（要点）》；

　　3．《江苏省干线航道网规划》；

　　4．《镇江市内河航道网规划》；

　　5．《镇江市内河港口总体规划》；

　　6．《苏南运河镇江段三级航道整治工程初步设计》；

　　7．有关行政法规及技术规范。

三、规划原则
　　岸线资源是宝贵而不可再生的自然资源，为使有限的岸线得到合理、充分、有效地利用，使港口布局规划与城市发展、产业布局规划、航道网规划和物流规划等相统一，应在对内河航道岸线作综合评价的基础上，充分考虑港口功能和未来发展需要，合理安排，统筹规划。

　　岸线利用规划的主要原则如下：统筹规划、远近结合，逐步开发，留有余地；综合开发利用岸线资源，满足各部门、各行业对岸线资源的需要；科学利用、集约开发岸线资源；可持续发展原则，节约利用，注重环保。

四、规划范围与期限
　　本规划范围包括苏南运河镇江段全部自然岸线，岸线总长85.48公里。

　　规划期限：以2008年为基期，近期为2009年—2015年，远期为2015年—2020年。


第二章 岸线利用现状
　　

一、岸线利用现状
　　苏南运河镇江段两岸岸线合计85.48千米，其中专业港口、工企业、生活旅游等可利用（含已利用）岸线76.0千米，桥梁、船闸、河流交汇口等不可利用岸线9.48千米。

　　目前已使用的港口岸线主要属于工业岸线和旅游岸线，已利用岸线总长3167米，其中：右岸1426米，左岸1741米；工业岸线占用2977米，为已利用岸线总长度的94%，旅游岸线占用190米，为已利用岸线总长度的6%。

　　全线建有码头38座，泊位78个。其中：岸线长度大于100米的有14座，岸线总长1816米，50－100米的15座，岸线总长1009米，小于50米的有10座，岸线总长342米；达到三级航道通航标准的有20座（以现有航道走向而非“四改三”设计走向，码头前沿距航道中心线最小距离不小于70米），没有达到三级通航标准的共计18座。

　　详见表1—1、1—2：苏南运河镇江段岸线、港口码头利用现状。

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　

　　

　　

　　

　　苏南运河镇江段岸线、港口码头利用现状表

　　表1－1

　　序号
　　码头名称
　　航道里程讫址点
　　岸别
　　建设时间

　　（年）
　　技 术 参 数
　　建设或管理单位

　　岸线长
　　中心距
　　吊机数
　　吨位

　　1
　　镇江伊斯特新型建材
　　4K+600—4K+810
　　右
　　2006
　　180米
　　70米
　　3台
　　2*5T+8T
　　镇江伊斯特新型建材

　　2
　　镇江市航道处旅游码头
　　5K+150—5K+190
　　右
　　2002　
　　100米　
　　38米　
　　　
　　　
　　镇江市航道管理处

　　3
　　镇江晟新装卸运输公司码头
　　5K+270—5K+370
　　右
　　2006
　　100米
　　80米
　　2台
　　5T
　　镇江晟新装卸运输公司

　　4
　　镇江鑫运码头
　　5K+370—5K+470
　　右
　　2006
　　100米
　　80米
　　2台
　　5T
　　　

　　5
　　镇江百瑞吉码头
　　5K+590—5K+690
　　右
　　2006
　　100米
　　80米
　　2台
　　　
　　　

　　6
　　辛丰中天建材厂码头
　　6K+030—6K+075
　　左
　　2003
　　45米
　　70米
　　1台
　　5T
　　辛丰中天建材厂

　　7
　　辛丰村码头
　　7K+680—7K+780
　　左
　　2004
　　100米
　　70米
　　3台
　　　
　　辛丰村委会

　　8
　　镇江亨威公司码头
　　7K+760—7K+880
　　右
　　2005
　　120米
　　70米
　　3台
　　5T
　　镇江亨威公司

　　9
　　辛丰辛大建材厂码头
　　9K—430
　　左
　　1997
　　30米
　　50米
　　1台
　　　
　　辛丰村委会

　　10
　　辛丰夏家建材厂
　　9K+450—9K+540
　　右
　　1995
　　90米
　　95米
　　3台
　　5T
　　辛桥村委会

　　11
　　辛丰镇砖瓦厂
　　10K+080—10K+120
　　右
　　1995
　　40米
　　40米
　　1台
　　3T
　　辛丰镇政府

　　12
　　辛丰律润建材码头
　　10K+065—10K+150
　　左
　　2005
　　85米
　　80米
　　2台
　　　
　　　

　　13
　　黄墟沪江联营建材厂
　　10K+700—10K+770
　　左
　　1995
　　70米
　　40米
　　1台
　　3T
　　黄墟镇政府

　　14
　　黄墟小新建材厂码头
　　11K+080—11K+150
　　左
　　1995
　　70米
　　40米
　　2台
　　5T
　　黄墟小新建材厂

　　15
　　辛丰四联建材厂
　　11K+975—11K+987
　　右
　　2004
　　12米
　　98米　
　　2台
　　5T
　　　

　　16
　　黄墟友和建材厂
　　11K+270—11K+370
　　左
　　2006
　　100米
　　70米
　　2台
　　　
　　　

　　17
　　黄墟砖瓦厂
　　11K+670+11K+720
　　左
　　1995
　　50米
　　40米
　　1台
　　3T
　　　

　　18
　　闽丰建材厂
　　12K+335—12K+380
　　右
　　2003　
　　45米
　　70米
　　2台
　　5T
　　　


　　

　　

　　苏南运河镇江段岸线、港口码头利用现状表

　　表1－2

　　序号
　　码头名称
　　航道里程讫址点
　　岸别
　　建设时间

　　（年）
　　技 术 参 数
　　建设或管理单位

　　岸线长
　　中心距
　　吊机数
　　吨位

　　19
　　辛丰湖马建材厂
　　12K+760—12K+820
　　右
　　2003
　　60米
　　70米
　　2台
　　5T
　　　

　　20
　　大泊空心砖厂
　　13K+100—13K+220
　　左
　　1995
　　120米
　　45米
　　2台
　　5T
　　　

　　21
　　晓星码头
　　13K+780—13K+880
　　左
　　1993
　　100米
　　54米
　　3台
　　5T
　　丹阳市晓星建材厂

　　22
　　现代码头
　　13K+650—13K+700
　　右
　　2003
　　50米
　　70米
　　2台
　　5T
　　丹徒现代新型建材厂

　　23
　　练湖砖瓦厂码头
　　14K+400—14K+440
　　右
　　1993
　　40米
　　54米
　　2台
　　5T
　　练湖农场

　　24
　　双马码头
　　16K+960—16K+990
　　左
　　1993
　　30米
　　52米
　　2台
　　5T
　　丹阳双马新型建材厂

　　25
　　龙江钢铁码头
　　18K+840—18K+890
　　左
　　1993
　　50米
　　54米
　　2台
　　5T
　　丹阳龙江钢铁有限公司

　　26
　　金港码头
　　19K+250—19K+310
　　左
　　1993
　　60米
　　54米
　　2台
　　5T
　　丹阳金港特钢有限公司

　　27
　　练湖建材厂码头
　　19K+360—19K+426
　　右
　　1993
　　66米
　　54米
　　2台
　　5T
　　练湖农场

　　28
　　龙源热电厂码头
　　19K+400—19K+475
　　左
　　1993
　　75米
　　70米
　　2台
　　5T
　　丹阳市龙源热电厂

　　29
　　丹阳新港码头
　　20K+000—20K+420
　　左
　　1993
　　420米
　　70米
　　10台
　　5T
　　江苏克诺双凤木业

　　30
　　航道码头
　　22K+500—22K+540
　　左
　　1989
　　40米
　　35米
　　　
　　　
　　丹阳市航道管理处

　　31
　　旅游码头
　　22K+878—22K+968
　　右
　　1993
　　90米
　　35米
　　　
　　　
　　丹阳市交通局

　　32
　　嘉诚码头

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