论城市边沿地区群体性治安事件的基本架构及发展趋势

重庆市铜梁县公安局研究室主任 王泗友

城市边沿地区是指城市与城市、城市与农村相毗邻、接壤地带，统称城乡接合部，往往属于“几不管”区域。近年来，随着我国经济体制的改革和经营方式的转变，在社会生活、经济秩序以及市场运作的过程中，出现了许多影响稳定的新情况、新问题，它们相互交织、相互作用、相互影响，构成了日益凸显的群体性治安事件，成为了当前和今后一个时期影响社会政治稳定和治安稳定的突出问题，也成了妨碍改革开放和经济建设的主要因素。特别是城市边沿地区最易被忽略，也是产生和发展群体性治安事件的高发地带。因此，认真分析、研讨、预测群体性事件所形成的诸多因素和发展趋向，理清思路，对症下药，标本兼治，对实施西部大开发，确保城乡稳定、繁荣和发展，具有十分重大的意义。
一、群体性治安事件的基本架构
群体性治安事件因其不同的形成因素反映出不同的事实属性。群体性治安事件的发生和发展，也是一个地区、一个阶层的政治因素、经济水准、文化素养、道德情操的综合反映。不同地区、不同因果关系也会反映出不同的表现形式。近年来，尤其在地处区县边沿地带，群体性治安事件的发生频率之高，规模之大，行为之烈，因果关系之复杂，结构及表现形式之多样，今非昔比，概括起来有以下九个方面：
(一)封建迷信、非法组织“门徒会”、“法轮功”的渗透，在农村地区形成了隐蔽性、多发性群体性事件。
一是封建迷信的滋生与蔓延。城市边沿、毗邻、城乡接合部，经济文化相对落后，群众科学的、文明的思想意识得不到应有的发掘和引导，致使几千年遗留下来的愚昧的、落后的思维方式无法改进和根除。一些群众往往由一个错觉、呓语，也可由一些正常的自然现象，无法用科学的道理去诠释，就毫无根据地煽布异端邪说，迷惑无知群众，鼓动、聚集无知农民，拜神拜佛，使其迷信成疾，无心劳动，荒废生产，非法集会，造成不良影响。
二是非法组织“门徒会”的传播与渗透。近年来，由毗邻省、市(县)流窜的“门徒会”头子秘密活动，打着“宗教自由”、“信仰自由”的幌子，在群众中宣扬“神赐生命粮”、“祷告治病消灾”的歪理邪说，大批群众深受蒙骗，在贫困、边远、交通不便、信息闭塞的村落，非法建立了“门徒会”的组织机构，经常非法秘密集会，制订反动纲领，干扰农村基层政权，严重影响农村生产、生活秩序。近几年虽几经取缔，但仍然死灰复燃之势。
三是非法组织“法轮功”的侵蚀与蛊惑。自1998年开始，具有反动属性的“法轮大法”以“真、善、忍”为诱饵拉拢腐蚀群众，“法轮大法”辅导站负责人曾多次聚集多人前往千里之外进行“考察学习”，多次集体聚会，群体练功、传法，还规定不得收看新闻联播，不得过问政治和国家大事，公然与我党和政府争夺群众和思想阵地，其反动面目暴露无遗。从取缔“法轮功”和查禁修炼人员的情况看，有部分人虽然出于良好的健身愿望，但由于“法轮大法”的反动本质所决定，只要广大人民群众的斗志有所松懈或者“法轮功”组织形成气候和规模，他们就会乘机对改革开放和经济建设事业进行疯狂的捣乱和破坏。
(二)由于“三大恶势力”的介入，酿成了对抗性、突发性群体性事件。
一是以血缘关系为纽带形成的宗族恶势力。在农村地区以村、社为单位的农村，同宗同族、三亲六戚无所不在。有的设族长、定族规，以其严密的组织、较强的凝聚力，向农村基层组织渗透；有的阻扰办案、包庇罪犯，以致发展到砸警车、打警察、抢人犯；有的以言代法、以强凌弱，欺压外姓群众，殴打他人，引发宗族与宗族之间的武力械斗；有的对违反家法家规的子弟施以暴刑；有的组织打手非法进行没收、查封、变卖、扣押物品，非法限制人身自由。
二是带有黑社会性质的流氓恶势力。他们的组织形式大多以同乡、同学、狱友、劣迹中青年、品学兼劣的中小学生组成，模仿外地黑社会组织形式，制定帮规，纹身刺号，划分势力范围，以团伙的形式经常寻衅滋事、打架斗殴、敲诈勒索、白吃白拿、称王称霸，集多种违法犯罪行为于一身。他们具有强烈的反政府、反社会的罪恶心理，藐视国家法律和社会道德，对抗党和政府，仇视执法人员，替人收债，介入纠纷，参与违法，已发展到干扰政治、经济、文化、生活各个领域。
三是以个体形式出现、触犯众怒的地方恶势力。这种恶势力主要是出于个人利益的需要以求得心理的暂时平衡，我行我素，唯所欲为。有的常以“话不投机，看不顺眼”为由，顿起疑心，大打出手；有的个体经营户、公司负责人、农村干部以及社会闲散无聊人员，煽动闹事，称霸一方，制造混乱，其行为恶毒暴戾，不计后果；有的虐待家庭人员；有的查封、扣押、损坏公私财产；有的书写诬告、匿名信件，拨打恐吓、威胁电话，制造事端，唯恐天下不乱。往往由于个人行为，造成众矢之的、群情激愤，引发群体围攻。
(三)因矿山开采，土地、林权纠纷引发了经常性、复杂性群体性事件。
⑴由矿山开采的系列运作不当而引发。以边沿山区县为例，大量的久负盛名的矿产资源，由于交通不便，信息闭塞，软、硬件设施相当落后，招商引资困难，缺乏规范指导与作业等原因，丰富的矿产资源没有得到合理、有序地开采和利用，造成矿主与矿商，团体与个人的利益处置不当，国家受损、矿农受损而引发经常性的群体上访、请愿事件：
一是开采不规范，半机械化与人工开采相结合，图方便、省事，漫山遍野挖地坑，既破坏矿产资源又践踏了大面积耕地和林草，既误农事又无收入；
二是买卖不划算，大量矿石挖掘后不能进行深加工，运毛坯至沿海一带出售，劳民伤财，矿石采尽收入无几；
三是收购不成系统，矿农采矿后，愿买就买，谁买就卖，投机钻营，转手买卖，以物易物，甚至连民爆物品也交易其中，造成大量隐患；
四是由于不规范的开采，残渣的堆积、倾倒不统一，泥渣淤堵，山洪暴发，河流改道，致使农民土地受损，矿商与矿农发生纠纷；
五是矿山开采后应该对矿农进行的补助政策久不兑现，甚至不兑现，引起公愤，造成集体上访。
⑵由林区、土地纠纷引起。自退耕还林试点工作实施以来，由于在开展联产承包责任制工作时，工作人员粗心大意，不负责任，造成《土地证》上的界畔、数据与实际界畔、数据不吻合，界限无法确定，纠纷迭起，农民群众经常聚集闹事，要求上访政府，致使农村地区治安秩序存在极不稳定之隐患。
(四)因农民负担过重和不合理负担的难以清除，引发了多发性、反复性群体性事件。
减轻农民负担是党中央、国务院加强农业，增加农民收入的一项重要举措，是正确处理农村改革、发展、稳定三者关系的关键。然而，对经济发展比较落后的区县来讲，无意义的建设过多过滥，财政赤字，入不敷出，第三产业发展缓慢，丰富的农副特产品、地矿资源无力开发和利用，经济效益停滞不前。以致农民承担的村提留、乡统筹费和劳务费无法控制在国家规定的标准之内，各种面向农村名目繁多、乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款、乱摊派，屡禁不止，一浪高过一浪，经常因农民负担过重导致进京上访、集体上访，甚至引发严重群体性事件。
(五)因执法部门执法行为不当引发群体性事件。
一是执法不当，程序违法，有的执法部门
二是处罚失当。主要是指极少数基层执法机构在实施行政手段时，偏听偏信，一意孤行，证据不足，程序违法，处罚失当，当处不处，该罚不罚，久拖不决，久侦无果，因而导致受害者多次上访和重复上访。
三是劳动仲裁不妥。一些因劳务纠纷引发的仲裁案件得不到及时的处理和兑现，甚至仲裁错误，致使集体上访和群众集体请愿。
四是案件处理不及时。由于有的执法机关习惯于机关化工作作风，行为懒惰，宗旨意识淡化，由“找事办”变为“等事办”，而今又由“等事办”蜕变为“不办事”，特别是极个别的单位说话凭亲疏，办事分难易，案件不“破”不“立”，致使受害人哭诉无门，造成小事变大，易事变难，酿成群体性事件。
五是利益趋动，违法行政。
(六)因扶贫的方式方法欠妥触发群体性事件。
一是扶贫项目脱离实际。城市边沿地区之所以贫困除了客观上存在的交通、通讯、地域条件的限制外，主要原因就是对自身蕴藏的资源优势没有进行合理、有效的开发和利用，没有把发展区域经济和特色经济运用到实际工作之中，脱离实际的所谓“民心工程”缺乏战略眼光，既无前瞻性也无创造性，往往都是赶“热门”、追“后骚”，东施效颦，邯郸学步，弄巧成拙，不但没能增加农民的收入，反而加重了农民的负担，拖延了脱贫致富的时间，制约了农村市场经济的发展，大多数农民怨声载道。
二是扶贫贷款的发放不当。有的信贷部门片面理解所谓的“偿还能力”，或者受“唯上”、“唯规”的制约，造成相对贫困无偿还能力的贫困户望“洋”兴叹，客观上造成先富的继续富，“肥上加膘”，后富的无法富，赊借无门。因而触怒贫困农民，纷纷上访请愿。
(七)因国有企业改制，辅助措施处置不当，导致群体性事件。
一是在操作上失策。有的部门负责人错误理解“资金重组”、“兼并”、“拍卖”的含义，忽略国企改革的宏伟意图，想当然，不切合实际，任人唯亲，不兼顾职工的主、客观利益，引起群众不满。
二是工作顾此失彼。有的部门负责人不能合理组织、安排、解决下岗职工的分流问题，无力引导、实施再就业工程。
三是忽视职工的养老保险问题。职工生活不能保证，去留不能协调，客观上造成老无所依、老无所靠，下岗职工心存疑虑，对自己的生活出路非常担心，产生对抗情绪。
(八)因市场交易、欺行霸市行为滋生群体性事件。
在边沿地区生产、生活、进行贸易的部分群众，法制意识淡薄，经济意识保守，地方保护意识强烈，个体经营户之间形成一种“排外”倾向，不允许外地客商来本地经商、办企业，一旦有人介入，便唆使、煽动、拉帮结伙、欺压对方，甚至敲诈勒索，打骂客商，造成外地客商无处藏身。
(九)因重点工程的承建、移民的迁徙和补偿引发群体事件。
一是重点工程的征地纠纷、移民的拆迁纠纷时有发生；
二是工程项目的招投标方式不当，引起建筑行业的同仁不满；
三是建筑老板克扣工人工资，引起工人不满；
四是建筑工民工与当地农民的关系不融洽、不协调，甚至互为侵害。
二、群体性治安事件的发展趋势
群体性治安事件的发生和发展有客观存在的社会背景，又有自身结构形成的复杂因素，具有社会影响大、处置难度大、不易根治的特性，可以说是一项值得公安理论界长期探讨的高难度课题。笔者认为，就边沿城乡的群体性治安事件而言，概括起来有以下几个方面的发展趋势：
(一)从群体性事件的内在联系上分析。
一是由相对松散型将向密集型转变。从群体性事件的组织结构和表现形式上看，大多由分散的个体集合，“滚雪球”式发展，表现形式较为松散，且无比较稳定的组织，只是采用召集、通讯手段在较短的时间内汇集在一起形成群体。出于共同的利益需要，呼之应之，发展成为有组织或相对稳定的集团，串通一气，捣乱破坏，这种组织形式如得不到有效的遏制和瓦解，极有可能造成群体性治安事件。
中国人民建设银行


关于颁发《建设项目环境保护管理办法》的通知
中国人民建设银行



各省、自治区、直辖市计委、经委、环委、建委、城乡建设环境保护厅、环境保护局（办），国务院各部、委、总局：
为进一步加强建设项目的环境保护管理，严格控制新的污染，加快治理原有污染，经国务院同意，根据《中华人民共和国环境保护法（试行）》和基本建设的有关规定，我们对原国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组1981年5月11日（81）国环12号文《
基本建设项目环境保护管理办法》进行了修改，重新制定了《建设项目环境保护管理办法》。现印发给你们，请认真贯彻实施。

附件：建设项目环境保护管理办法
第一条 为了加强建设项目的环境保护管理，严格控制新的污染，加快治理原有的污染，保护和改善环境，根据《中华人民共和国环境保护法（试行）》制定本办法。
第二条 本办法适用于中华人民共和国领域内的工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的一切基本建设项目和技术改造项目以及区域开发建设项目（以下统称建设项目）。
第三条 引进的建设项目（中外合资、中外合作；外商独资的建设项目）除执行本办法外，还应当执行国务院关于加强对外经济开放地区环境管理的有关规定。
第四条 凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度；执行防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。
凡改建、扩建和进行技术改造的工程，都必须对与建设项目有关的原有污染，在经济合理的条件下同时进行治理。
建设项目建成后，其污染物的排放必须达到国家或地方规定的标准和符合环境保护的有关法规。
第五条 各级人民政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理：负责设计任务书（可行性研究报告）和经济合同中有关环境保护内容的审查；负责环境影响报告书或环境影响报告表的审批；负责初步设计中环境保护篇章的审查及建设施工的检查；负责环境保护设施
的竣工验收，负责环境保护设施运转和使用情况的检查和监督。
第六条 各级计划、土地管理、基建、技改、银行、物资、工商行政管理部门，都应结合本规定将建设项目的环境保护管理纳入工作计划。
对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地管理部门不办理征地手续、银行不予贷款；凡环境保护设计篇章未经环境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物资部门不供应材料、设备；凡没有取得“环境保护
设施验收合格证”的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。
第七条 建设项目的主管部门负责建设项目的环境影响报告书或环境影响陴表、初步设计中环境保护篇章、环境保护设施竣工验收的予审，监督建设项目设计与施工中的环境保护措施的落实，监督项目竣工后环境保护设施的正常运转。
第八条 建设单位负责提出环境影响报告书或环境影响报告表；落实初步设计中的环境保护措施；负责项目竣工后防治污染设施的正常运转。
第九条 凡引进对环境有影响的建设项目，在签订经济合同时，有关各方面必须遵守环境保护规定，合同中不得有违反国家和地方环境保护法规和环境公益的内容。
第十条 建设项目建议书可根据拟建项目的性质、规模、厂址、环境现状等有关资料，对建设项目建成后可能造成的环境影响进行简要说明。
第十一条 建设项目的环境影响报告书或环境影响报告表应当在可行性研究阶段完成（建设项目的环境影响报告书内容提要附后、报告表格式略）。
第十二条 对环境影响较小的大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目，经省级环境保护部门确认，可只填报环境影响报告表。
小型基建项目和限额以下技改项目（包括乡镇、街道、个体生产经营者的建设项目）填报环境影响报告表，县级或县级以上环境保护部门确认为对环境有较大影响的建设项目，要编制环境影响报告书。
第十三条 大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目的环境影响报告书或环境影响报告表，经省级以上（含省级）的项目主管部门予审后，报项目所在地的省级环境保护部门审批，同时报国家环境保护局备案。
大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目有下列情况之一者，环境影响报告书须报送国家环境保护局审查或批准：
1．跨越省、自治区、直辖市界区的建设项目；
2．特殊性质的建设项目（如核设施、绝密工程等）；
3．特大型的建设项目（报国务院审批）。
小型基建项目和限额以下技改项目的环境影响报告书或环境影响报告表按各地区规定的审批权限办理。
对环境问题有争议的建设项目，其环境影响报告书或环境影响报告表可提交上一级环境保护部门审批。
第十四条 对从事环境影响评价的单位实行资格审查制度。审查办法由国家环境保护局规定颁布。
承担建设项目环境影响评价工作的单位，必须持《建设项目环境影响评价资格证书》，按照证书中规定的范围开展环境影响评价工作。
第十五条 承担环境影响评价工作的单位，根据建设单位的要求，按照建设项目的规模、建设地点的环境质量状况以及对环境的危害程度等因素开展评价工作。在正式开展评价之前，编制的评价方案、提要或编写评价大纲需经环境保护部门同意。
承担环境影响评价工作的单位必须对评价结论负责。
第十六条 环境影响评价工作费用（包括评价审查费用）应根据建设项目的评价工作量确定，评价单位不得任意提高评价费用。
环境影响评价费用在建设项目可行性研究费用中支出。
第十七条 建设项目的初步设计，必须有环境保护篇章。其内容应当包括：环境保护措施的设计依据；环境影响报告书或环境影响报告表及审批规定和各项要求和措施；防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环境保
护投资的概预算等内容。
第十八条 建设项目的性质、规模、建设地点等发生较大改变时，报审建设项目的单位应当适当地修改环境影响报告书或环境影响报告表，并按照规定的审批程序重新报批。
第十九条 建设项目在施工过程中，应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境造成不应有的破坏；防止和减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害；建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设过程中受到破坏的环境。
第二十条 建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交“环境保护设施竣工验收报告”，说明环境保护设施运行的情况、治理的效果、达到的标准。经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后，方可正式投入生产或使用。
第二十一条 环境保护部门自接到环境影响报告书、环境影响报告表、初步设计环境保护篇章、环境保护设施竣工验收报告之日起，对上述文件分别在二个月、一个月、一个半月、一个月内予以批复或签署意见。逾期不批复或未签署意见的，可视其上报方案已被确认。
特殊性质或特大型建设项目的审批时间经国家环境保护局批准后可适当延长。
第二十二条 建设项目环境影响报告书或环境影响报告表、初步设计环境保护篇章未经环境保护部门审批、审查擅自施工的，除责令其停止施工，补办审批手续外，对建设单位及其单位负责人处以罚款。
建设项目的环境保护设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用，要追究单位和有关人员的责任。
第二十三条 各省、自治区、直辖市人民政府可根据本办法制定实施细则。
第二十四条 本办法由国家环境保护局负责解释。
第二十五条 本办法自公布之日起执行。

附：项目环境影响报告书内容提要
编制环境影响报告书的目的是，在项目的可行性研究阶段，即对项目可能对环境造成的近期和远期影响、拟采取的防治措施进行评价；论证和选择技术上可行、经济、布局上合理，对环境的有害影响小的最佳方案，为领导部门决策提供科学依据。
本“提要”是针对建设项目对环境影响范围、程度较大的大型项目制订的。由于建设项目的行业不同，大小不同以及所处的地区不同，其对环境的影响也就有很大差异。承担编制环境影响报告书的单位，可根据项目的具体情况，选择其中的部分内容进行工作。
一、总论
1．结合评价项目的特点阐述编制“环境影响报告书”的目的；
2．编制依据；
（1）项目建议书内容；
（2）评价大纲及其审查意见；
（3）评价委托书（合同）或任务书等；
3．采用标准；
4．控制与保护目标；
二、建设项目概况
1．名称、建设性质；
2．地点；
3．建设规模（扩建项目应说明原有规模）；
4．产品方案和主要工艺方法；
5．主要原料、燃料、水的用量及来源；
6．废水、废气、废渣、粉尘、放射性废物等的种类、排放量和排放方式；噪声、震动数值；
7．废弃物回收利用、综合利用和污染物处理方案、设施和主要工艺原则；
8．职工人数和生活布局；
9．占地面积和土地利用情况；
10．发展规划。
三、建设项目周围地区的环境状况调查（包括必要的测试）
1．地理位置（附平面图）；
2．地形、地貌、土壤和地质情况，江、河、湖、海、水库的水文情况，气象情况；
3．矿藏、森林、草原、水产和野生动物、野生植物、农作物等情况；
4．自然保护区、风景游览区、名胜古迹、温泉、疗养区以及重要政治设施情况；
5．现有工矿企业分布情况；
6．生活居住区分布情况和人口密度、健康状况、地方病等情况；
7．大气、地面水、地下水的环境质量状况；
8．交通运输情况；
9．其他社会、经济活动污染、破坏环境现状资料。
四、建设项目对周围地区和环境近期和远期影响分析和预测（包括：建设过程、投产、服务期间的正常和异常情况）
1．对周围地区的地质、水文、气象可能产生的影响；防范和减少这种影响的措施；
2．对周围地区自然资源可能产生的影响，防范和减少这种影响的措施；
3．对周围地区自然保护区、风景游览区、名胜古迹、疗养区等可能产生的影响，防范和减少这种影响的措施；
4．各种污染物最终排放量，对周围大气、水、土壤的环境质量及居民生活区的影响范围和程度；
5．噪声、震动、电磁波等对周围生活居住区的影响范围和程度及防治措施；
6．绿化措施，包括防护地带的防护林和建设区域的绿化；
7．环境措施的投资估算。
五、环境监测制度建议
1．监测布点原则；
2．监测机构的设置、人员、设备等；
3．监测项目。
六、环境影响经济损益简要分析。
七、结论。扼要阐述下列问题：
1．对环境质量的影响；
2．建设规模、性质、选址是否合理，是否符合环保要求；
3．所采取的防治措施在技术上是否可行？经济上是否合理？
4．是否需要再进一步的评价。
八、存在的问题与建议。



1986年3月26日