文化部关于印发《文化市场交叉检查与暗访抽查规范》的通知
文化部
文化部关于印发《文化市场交叉检查与暗访抽查规范》的通知
文市发（2012）22号
各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化广播电视局，西藏自治区、北京市、天津市、上海市、重庆市文化市场行政执法总队：
现将《文化市场交叉检查与暗访抽查规范》印发给你们，请结合工作实际贯彻执行。
特此通知。
文化部
2012年7月30日
文化市场交叉检查与暗访抽查规范
第一条 为规范文化市场交叉检查和暗访抽查工作，加强文化市场监管，根据《行政处罚法》、《文化市场综合行政执法管理办法》等有关法律、法规和规章的规定，制定本规范。
第二条 本规范所称文化市场交叉检查，是指地市级以上文化行政部门或者文化市场综合行政执法机构（以下合并简称执法部门）抽调下级文化市场综合行政执法人员，对文化市场进行督导检查，及时全面了解文化市场经营管理状况的活动。
文化市场暗访抽查是指执法部门安排文化市场综合行政执法人员，在不通知被检查地执法部门的情况下，收集了解当地文化市场经营管理信息的活动。
第三条 交叉检查和暗访抽查应当坚持实事求是、客观公正的原则，并严格遵守保密规定。
第四条 开展交叉检查或者暗访抽查前，执法部门应当制定工作方案，明确交叉检查或者暗访抽查的目标任务、主要形式、地域范围、参与人员及行程安排等内容，经执法部门主要负责人批准后组织实施。
参与交叉检查或者暗访抽查的人员应当熟悉文化市场管理政策法规，从事文化市场综合行政执法工作两年以上。
第五条 地市级以上执法部门应当结合年度文化市场综合行政执法考评工作及当地文化市场实际，选择重点时段、重点地区、重点环节、重点场所开展交叉检查。
组织开展交叉检查，每年不得少于一次。
省级执法部门每年应当对80%以上的地市开展交叉检查，地市级执法部门每年应当对100%的区县开展交叉检查。
第六条 开展交叉检查，主要采取以下形式：
（一）听取文化市场行政管理和综合行政执法工作情况汇报；
（二）查阅工作制度、工作计划、执法日志、工作信息、统计数据、举报投诉等方面的文件材料；
（三）随机抽取至少5份执法案卷进行评查；
（四）检查文化市场技术监管与服务平台应用运行情况；
（五）召开部分文化市场经营单位负责人、执法人员或相关部门负责人座谈会，听取意见和建议；
（六）按照文化市场日常检查的有关规定，实地检查部分文化市场经营单位；
（七）需要采取的其他形式。
第七条 在交叉检查过程中，发现涉嫌严重违法的文化市场经营行为，应当报请组织交叉检查的执法部门责成被检查地执法部门立即组织查处。
第八条 有下列情形之一的，执法部门可以组织开展暗访抽查：
（一）群众多次举报投诉，或者问题长期得不到解决的；
（二）上级执法部门交办或者作出明确批示的；
（三）文化市场发生重大事件，社会影响恶劣的；
（四）新闻媒体多次曝光，造成不良影响的；
（五）通过其他方式不能或者难以收集了解文化市场经营管理信息的。
对于情况非常复杂、问题十分突出的地区，执法部门应当组织不同批次执法人员开展暗访抽查。
第九条 在暗访抽查过程中，发现涉嫌违法行为，应当如实记录；对证据易灭失或者难以再取得的，应当报请组织暗访抽查的执法部门责成被检查地执法部门立即查处，或者指定有管辖权的执法部门查处。
第十条 在暗访抽查过程中，遇到可能危及人身安全、限制人身自由等紧急突发情况的，应当立即中止暗访抽查工作，并向组织暗访抽查的执法部门报告。
第十一条 执法部门应当配备必要的调查取证设备，并确定专门机构或者人员保管。
第十二条 执法部门应当为执法人员购买人身意外伤害保险，并按照相关规定发放暗访补助。
第十三条 交叉检查或者暗访抽查工作结束后5个工作日内，应当向组织交叉检查或者暗访抽查的执法部门提交书面报告。
第十四条 交叉检查或者暗访抽查结束后，组织交叉检查和暗访抽查的执法部门应当及时通报情况，总结分析文化市场态势，并根据需要适时调整文化市场综合行政执法工作重点。
对文化市场管理规范、秩序良好的，应当进行通报表扬；对文化市场管理混乱、问题突出的，应当进行通报批评；其中，对管理特别混乱、问题特别突出的，还应当以书面形式通报当地党委、政府及有关部门。
第十五条 对于上级执法部门通报的问题，下级执法部门应当立即核实整改，并在规定时限内上报整改情况。
第十六条 上级执法部门应当将交叉检查和暗访抽查结果作为年度文化市场综合行政执法考评及综合行政执法先进单位和优秀个人评选表彰的重要依据。
第十七条 执法人员在交叉检查或者暗访抽查中有下列情形之一的，应当书面告知其所属执法部门；情节严重的，应当依法追究行政或者刑事责任。
（一）故意泄露身份或者工作安排的；
（二）索取或者收受文化市场经营者财物的；
（三）纵容、包庇文化市场违法行为或者被检查地执法部门违法行为的；
（四）虚假反映工作情况，或者伪造、篡改、隐匿和销毁资料的。
第十八条 本规范由文化部负责解释。
第十九条 本规范自发布之日起实施。
严格规则主义及其对中国宪政之影响
四川省司法厅 谢维雁
〔英 文 名〕Influence of Doctrine of Strict Rules on China’s Constitutionalism.
〔内容简介〕严格规则主义是一种力图在司法活动中排除自由裁量的观念，我们必须克服它对宪政的消极影响，包括：宪法规范重实体轻程序，宪法实施依靠外在强制与监督，宪法被排除在司法领域之外，人权不能得到切实保障及宪政民主程度不高。
〔关 键 词〕严格规则主义 宪政 影响
严格规则主义是一种力图在司法活动中排除自由裁量的观念，它曾是欧洲大陆法国家居于主导地位的司法观念。中国在近代法制现代化进程中，加入了大陆法系国家的行列，自然也受到了这一司法观念的影响。其实，严格规则主义也是中国传统法律文化题中应有之义。可以说，近代中国正是因为具有与大陆法系国家相同的严格规则主义传统，再加之二者相近的国家主义观念、法典编纂观念及相近的思维方式和审判方式，才加入了大陆法系国家行列的。[1]虽然从根本上说，我国宪法被排除在司法之外，但是，严格规则主义对宪政的影响是全方面的，包括立宪、行宪、护宪[宪法监督]的全过程以及人权保障、民主制度等内容，在一定程度上导致了中国宪政建设的偏离。研究严格规则主义对宪政的影响，将有利于反思中国宪政的发展思路。
大陆法系国家的法律即成文法均具有严格规则主义的特点。首先，严格规则主义与公法、私法的划分传统相伴随。由古罗马注释法学派创立并为大陆法国家法律实践所强化的公法与私法的划分，依据有二，其一是“统治者与统治者之间的关系有其特有的问题，仅就一般利益与特殊利益不能在同一架天平上衡量而论，这类关系也要求其规定不同于私人间关系的规定。”其二是“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力。”[2]公、私法的划分与严格规则主义的关联在于：第一，这种法律分类“十分强调和相信形式上的定义以及定义之间差别的有效性和适用性”。[3]这是公、私法分类的逻辑前提，它构成了法律严格规则主义的实质意义。第二，私法自治理论的形成，促进了限制公共权力、保障个人权利的近、现代公法[特别是宪法]观念的产生。有关私法自治的思想集中反映在十九世纪法国、奥地利、意大利、德国的民法典中，这些法典被认为发挥着类似宪法的某些作用，[4]即对个人财产权和契约自由的强调，保证个人权利不受侵犯。对政府权力的限制，是私法自治的进一步要求，人们认识到“国家不再受神权君主的统治，应该按照符合理性的方式组织起来，尤其重要的是有效地保证公民的自然权利，反对滥用权力”，[5]自然法学说是私法自治的理论表达。限制政府权力、保障私权的现代宪法观念，是私法自治理论发展的逻辑结果。私法自治、宪政价值均通过严格规则予以实现，“19世纪的欧洲大陆基本上处于绝对严格规则主义的时代。”[6]
其次，严格规则主义同大陆法系法典编纂的传统相联系。[7]大陆法历史中仅有的两次大规模法典编纂即查士丁尼的法典编纂和19世纪欧陆诸国的法典编纂，都与严格规则主义相关联。查士丁尼的法典编纂使罗马法失去了其体系的灵活性或适应性因素，并演变成绝对严格规则主义的模式。[8]19世纪欧陆诸国法典的编纂，是查士丁尼法典编纂的“复兴”，但严格规则主义达到了顶峰。严格规则主义19世纪在欧洲大陆的盛行，深受当时欧洲资本主义自由经济、三权分立政治理论、理性主义意识形态的影响。[9]严格规则主义是成文法的内在要求，“成文法的形式即意味着立法者和司法者在人民的监督下立法和司法，防止立法的任性和司法的专横，给可能使性的烈马戴上了笼头”。[10]到19世纪下半叶，大陆法系国家发生了吸收自由裁量主义因素的变化，[11]并最终形成严格规则与自由裁量并立的以民法基本原则处理法律局限性的模式。[12]
严格规则主义也是中国传统法律观念中潜在的重要组成部分。古代法家主张法令要具有绝对权威，任何人都要按法令办事。[13]法律由君主“独制”，法律的绝对权威即君主的绝对权威，这意味着法律被不折不扣地贯彻执行是君主意志的完全体现。这是一种在君主之下的严格规则主义，只对具体执行法律的各级官吏才有意义，君主享有绝对的自由裁量权。严格规则主义的实现，一方面依靠外在强制力，君主“抱法处势”，[14]官吏严于执法；另一方面依靠道德教化，主张“以法为教”、“以吏为师”，力图达到人人知法且自觉严格守法。由于中国“重刑轻民，以刑为主”的传统，严格规则主义在古代司法中主要体现为绝对法定刑主义，即立法者尽量在罪行与刑罚及其赎换刑之间确定一一对应的数量关系，力图避免法官的自由裁量，有人将之概括为“量刑的机械化”。[15]中国近代法制现代化是以法典的现代化为指归的，清末修律和当代的一系列立法，无不主要以法典现代化为诉求对象。法典化运动，一方面使传统中严格规则主义得以保留，另一方面又因对大陆法系国家法律观念的“移植”而得到强化。[16]
严格规则主义对我国法治建设的影响是深刻而全面的，遗憾的是至今未见有较全面而深刻的分析。限于本文意旨及篇幅，笔者在此仅粗略分析严格规则主义对宪政的影响。在具体分析之前，必须明确，我们不宜用是非对错来对严格规则主义进行价值判断。严格规则主义反映了一种追求法律条文与社会现实绝对统一、绝对和谐一致的法律理想主义，可以把它看作是法治的最高境界。强调严格执法与严格守法是其合理的价值内核，其偏差在于将这一合理价值绝对化。众所周知，近10余年来强调严格执法和严格守法对推动我国宪政、法治建设起到了积极的作用。但是，“任何最优方案都只能获得廉价的、理论意义上的喝彩而为现实所拒斥。”[17]严格规则主义几乎不可能真正实现，勉强施行必然带来消极后果。对宪政而言，其影响主要是：
1、宪法规范重实体而轻程序，重程序的外在价值而轻程序的内在价值。在严格规则主义条件下，人们预期法典的运用将足以解决人类社会所产生的一切问题。法官不折不扣地适用这些条文，他们只能简单地充当法律的喉舌。这被称为法官的“售货机模式”。[18]“大陆法系审判过程所呈现出来的画面是一种典型的机械式活动的操作图，法官酷似一种专门的工匠”，“法官的形象就是立法者所设计和建造的机器的操作者，法官本身的作用也与机器无异”。[19]司法的关键是法典中实体规则的实现，程序附属于实体，仅仅是保证实体目标即程序的结果正确的工具，只要结果公正，程序过程无关紧要。严格规则主义并不意味着完全没有程序，而只是程序本身没有独立的价值。这一点在我国宪法中体现明显，现行宪法中实体规定非常完备，程序性条款却“过少不严密，过粗不细密”。[20]甚至在宪法学的研究中也“多注重国体政体、权利义务等实体部分，于程序问题不免有轻视之嫌”。[21]至于宪法程序的价值至今仍有人认为，“宪政的程序没有自己独立的价值”。[22]人们似乎认为，正义问题在立宪和修宪即宪法规范中即已全部解决，程序公正与否以及是否有效益，是否尊重人的尊严等无关宏旨。
2、缺乏宪法主体间内在制约机制，宪法规范的实现依靠外部环境与外在监督，宪法主体须具有极高素质。这是由程序缺乏及程序工具观所导。“公正的程序本身就意味着它具有一整套能够保证法律准确适用的措施和手段，并且由此形成保障法律准确适用的常规机制。”[23]严格规则主义条件下，宪法程序的缺乏及对于宪法实体的从属地位，使宪法主体之间不能运用程序来进行博奕、交涉、协商从而达到有效制衡，宪法主体也不能因程序而自律。宪政目标的实现依赖于如下的条件：①良好的外部环境，如自由的经济制度，民主的市民政治，人文的文化背景等。体现于宪法实体规定中的宪政目标须与外部环境协调一致，宪政主体严格行宪不是来自宪法本身的“依据”[如程序约束]，而是来自自由的经济、民主的政治、开放的文化甚至还有约定 成的习惯的支持。自由经济、民主政治及开放的文化是早期大陆法国家如法国等宪政一举成功的重要原因，也是后大陆法国家如中国虽经数十年努力至今仍未建成宪政的根本症结。②完善而有效的外在监督。缺乏程序主体之间的意思沟通或交涉，宪法主体得不到对象主体的回应，也不能通过对象主体的反应来调整自己的行为，并检验宪政目标的社会效果。同时，由于缺乏主体之间的制衡及自律，宪法主体可能滥用权力而不自知。强化外在监督是严格规则主义条件下实行宪政的必然选择，也是严格规则主义本身得以实现的重要条件。③公民须普遍具有高素质。宪政的目标寓于实体规定之中，宪法实体规定就是程序的结果。公民必须具有较高的宪法、法律意识与水平，才能够准确地理解并找出宪法规范中的实体结果，否则宪法会被无意识违反，宪法权利被侵犯也不自知。公民的高素质，是宪政目标自动实现的保证。人人都是宪法专家，宪法条文方可能“严格”实施。中国当代正轰轰烈烈进行的普法宣传，在一定程度上反映了这一趋势。须指出，由于法律水平的不同，换言之即人们对法律特别是实体规定认识的差异，可能导致对实体结果正误判定的不确定性。随之而来的对法律条文简明、确定性的不懈追求，是严格规则主义这一趋势的附产品。
3、宪法几乎被排除在司法之处，宪法悬置与“细则化”并存，缺乏违宪审查机制，修宪频繁，宪法权威低落。在严格规则主义下，立法者凭着对理性的盲目信仰，力图建立一个包罗万象的法典体系，把法律的调节之手伸进社会生活的每一个角落，追求详尽具体、无微不至的规定。十八、十九世纪欧洲大陆法国家的法典运动是其典型。[24]中国最近的几部宪法都力图对经济制度和文化制度特别是经济制度作较完备的规定，1988年以来针对82年宪法的三次修宪都集中体现了经济制度方面的大幅度变化，在某种程度上也是受严格规则主义的影响。法典越完备、越具体，其规定越难以与变动不居的社会现实相协调。久之必然导致宪法规范悬置[即宪法规定由于客观条件变化或主观原因在现实生活中不能实现]。最高法院在1955年和1986年的两个“批复”禁止在司法判决中引用宪法条文，其实这并不是我国宪法难以司法化的原因，而是严格规则主义的宪法难以在现实生活中实现的结果。如允许法院判决引用宪法条文，则必定允许当事人及其律师将宪法条文作为其主张之法律依据。由于缺乏相关制度与程序，政府与法院将难以应付；同时，宪法条文本来就难以实现，司法化的结果只能是加剧或激化宪法与社会现实的冲突。因此，将宪法排除在司法领域之外势所必然。宪法实施的另一个理论由此得到强化：宪法与其他法律是“母子”关系，“子”法依据“母”法制定，是“母”法的具体化，“子”法的效力来自于“母”法，“子”法的制定即“母”法的实施。为保证宪法规范的落实，必须制定一系列完备、配套的法律，并予以严格实施。宪法的效力依托于这些法律，宪法的实施被置换为法律的实施，法律俨然是宪法的“实施细则”，我把这种倾向称为宪法的“细则化”。[25]宪法的“细则化”，严重侵蚀了宪法的法律性。宪法的“细则”实际上就是宪法条文的详尽展开和解释，而宪法本身规定的宪法解释则形同虚设。[26]依据严格规则主义的理论，“细则”严格依据宪法条文制定，因此，理论上不存在违宪之说，实践中也不存在违宪审查机制。违宪审查的缺乏，进一步使宪法的法律性及权威丧失殆尽，并最终使宪法沦为“政治宣言”。[27]而且，在严格规则主义条件下，宪法与社会生活“短路”连接，“保守”、“落后”的宪法难以跟上变动不居的社会现实。频繁修宪反映了宪法试图与时代保持一致的努力。“司法是法律完善的途径。”[28]宪法被排除在司法之外，缺乏违宪审查，宪法成为“圣物”，失去了在实践中说理、论证的途径，这极大妨碍了宪法自身及宪政学说的发展。
4、人权得不到切实保障，宪政民主的程度不高。人权的切实保障，是现代宪政首要的和终极的价值目标。在严格规则主义下，人权的保障大打折扣。上文提到的程序及违宪审查机制的缺乏、司法领域对宪法的排除，已揭示了宪法条文难以在社会生活中完全实现的缘由，这自然包括宪法中的人权规范。严格规则主义对人权保障的影响，表现在：一是在观念上，大陆法国家宪法作为成文法律所具有的普遍性技术特点[29]使宪法只注意其适用对象的一般性，而忽视其特殊性，宪法常常在获得了一般正义的同时丧失了个别正义，获得了普遍人权的保障而丧失了具体人权的保障。日本宪法学家佐藤功在比较英、法两国宪法史时指出，“英国宪法完全是历史的产物，是由于许多无意识的因素而形成的，”“法国的宪法则是有意识的产物”，“英国人追求的是经验的真理，而法国人追求的是绝对的真理”。[30]宪法作为有意识的产物，追求绝对真理，是大陆法国家宪法的共同特征，这也是大陆法国家成文法所具有的普遍性技术特点的反映。二是在实践中，人权的司法保障很不充分。在西方，一般认为，“一旦把人权托付给法院这种制度设置，人权就有保障”。[31]而在中国，由于宪法被排除在司法领域之外，宪法人权的保障并未进入司法。而且，即使经其他法律 “细则化”的宪法人权规范能够进入司法领域，也因为严格规则主义在司法过程中的贯彻，法官丧失了对具体人权、个别正义的衡平功能。确定性是成文法的另一个技术特点，[32]这与民主大异其趣。作为一种政治组织形式的民主的根本特征是“所指对象的不确性”，即“在民主制度中，政治过程的结果在某种程度上不是取决于参与者在包括生产关系和政治制度在内的各种社会关系中的地位。”“在民主制度下任何人都不能够肯定他们的利益最终将占上风”，“所有的力量都必须反复进行斗争来实现自己的利益”，“没有人能等待事后对结果加以调整，每一个人必须将其利益置于竞争和不确定性之下”。[33]作为民主政治制度化、法律化基本形式的成文宪法，处于确定性与不确定性的内在紧张之中，宪政的关键便是在二者之间划定一个限度。然而，在缺乏完备公正程序，宪法权威低落且对违宪无恰当机制进行校正的情形下，宪法规范难以获得普遍遵从，宪政民主程度不高。
注释：
[1]具体分析参见郝铁川：《当代中国与法制现代化》，浙江人民出版社1999年，40—51页。
[2][5]〔法〕勒内·达维德：《当代主要法律体系》漆竹生译，上海译文出版社1984年，74页、75页。
[3]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，118页。
[4]〔美〕约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，知识出版社1984年，转摘自肖金泉主编：《世界法律思想宝库》，中国政法大学出版社1992年，528页。
[6][7][8][10][11][12][17]徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1992年，152页、193页、193页、133页、230页、314页、317页。
[9]参见徐国栋：《民法基本原则解释》，154—177页的分析。
[13]杨鹤皋主编：《中国法律思想史》，北京大学出版社1988年第1版，157页。
[14]武树臣主编：《中国传统法律文化辞典》，北京大学出版社1999年，36页“抱法处势”条：君主应以法为本，即“抱法”；集权于一身，即“处势”。该条还说：韩非认为“势”即君主凌驾于一切之上的地位，是君主推行“法治”的保障。只有有“势”的君主，才能令行禁止。笔者认为，“处势”之君主是严格规则主义实现的最大外在强制力量。