从一份蹊跷的行政判决书说起

秦旭东


以下是辽宁省普兰店市人民法院［２０００］普行初字第９号判决书：
原告：韩振玺，……系普兰店市公安局交警大队警察……
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被告：普兰店市公安局……
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原告韩振玺不服被告普兰店市公安局１９９８年３月２日将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗限制其人身自由，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开庭审了本案。……并已经审判委员会讨论通过。本案现已审理终结。

被告普兰店市公安局对原告进行监护治疗的事实和依据是：1997年以来，原告参与经营以其姐姐韩桂霜为法人代表的“圣仙舸”酒楼及水库，与当地政府和附近经营猪场的马景奎产生矛盾，导致马景奎上访。原告还多次冲击普兰店市公安局、普市政府、普市委会场，踢坏普兰店市公安局局长办公室的门，并在公安局院墙上挂草包皮，严重扰乱了办公秩序。原告行为已符合《人民警察法》第十四条、《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定。因原告在1991年7月18日已经大连市精神疾病司法医学鉴定组鉴定为：偏执状态，应对采取医疗措施，以防不测。所以，我局研究后，向普兰店市委、市政府、大连市公安局作了汇报，决定第二次给原告进行精神疾病司法鉴定。我局提出申请后，1997年12月28日大连市精神疾病司法医学鉴定组（以下简称司法鉴定组）做出了第97048号鉴定书，结论：偏执性精神病，被鉴定人韩振玺数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为已丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施。据此，我局将鉴定结果及权利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日将原告送至大连市安康医院进行治疗。

原告韩振玺的诉讼请求是：撤销被告对其采取强制治疗精神病限制人身自由的行政行为，并赔礼道歉。恢复名誉，赔偿损失。

经审理查明，1997年以来，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告处及普兰店市委、市政府上访未达到其满意，原告便采取了往被告墙上挂草包皮等行为。被告认为其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大连市精神疾病司法医学鉴定组提出申请，要求对原告进行医学鉴定。该医学鉴定组接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鉴字第97048号“大连市精神疾病司法医学鉴定书”，结论是“被鉴定人数年来频繁上访，言行偏激，妨碍公务行为与疾病有直接因果关系，对其行为丧失辨认及控制能力，故评定为无责任能力，因目前正处于本症发病期，建议采取监护性措施”，但未向原告及其家属宣告，鉴定书中也没有鉴定人签章等必要条件。被告据此依据《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》于1998年3月2日将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗长达九个月，直到1998年12月1日将其放出，进行保外就医至今。但被告对原告入出院未给其下达任何法律手续和文书。在这期间原告家属曾多次要求被告对原告重新鉴定和变更监护人，1998年3月9日辽宁省公安厅纪律委员会也曾要求被告对原告家属的要求给予明确答复，但被告至今未给予任何答复。
另外，由于原告多次上访，1991年7月13日被告做出“关于韩振玺上访所提出问题的答复”，经医学专家观察，结论为韩振玺同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鉴定组受被告（原名新金县公安局）的委托，在原告不知情的情况下，做出大精鉴字第91060号“精神疾病司法医学鉴定书”。结论是：偏执状态，建议采取医疗措施，以防不测。该鉴定书无鉴定人签章等必备要件。1992年3月7日得到普兰店市委信访办法给的5000元治疗费用，进行院外治疗。同年经原告要求，被告将其安排在普兰店市公安交通警察大队检车线工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作岗位上工作，未出现检车错误和精神异常等情况。1997年10月份，普兰店市成立“五家联合调查组”（普兰店市政法委、纪检委、公安局、检察院、太平乡人民政府）对马景奎上访一案进行调查，调查后对被告认定的原告的违法予以否定。原告属二等甲级革命伤残军人，在工作中，曾多次获得“优秀共产党员”、“文明干警”等荣誉称号
。
上述事实，又被告业务档案、医学鉴定书、调查材料、荣誉证书、证人证言、工作纪录以及当事人的陈述笔录等证明材料在卷为凭，并已经开庭质证和本院的审查，可以才信。

本院认为，被告作为公安机关，有权对违反治安管理行为的人进行处罚。司法医学鉴定组未经鉴定委员会授权对无卷宗、案由、案号的案件当事人即原告作出无鉴定人签章的医学鉴定，是无法律效力的，被告在为向原告宣告的情况下，依据无法律效力的医学鉴定将其送往大连市安康医院，进行精神病监护治疗，是违法的。《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》（以下间称《条例》）第八条规定：‘经鉴定人确认为肇事肇祸的精神病人，住所的在本市内，由大连市公安局批准，送安康医院监护治疗；……县（市）区政府所在辖区内精神病医院设置安康病房，受治经大连市公安局批准的肇事肇祸精神病人。’1996年10月1 日实行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定：‘……限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定’。所以《条例》作为地方性法规，制定的限制人身自由的条款是无效的。被告依据无效的《条例》将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，也是违法的。《中华人民共和国民法通则》第十七条规定：‘无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在亲属中指定……’。原告有监护人是无可争议的，被告作为原告单位在未经征得原告监护人的同意，私自变更监护人，本身就是违法，将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，更是违法的。但被告称将原告送往大连市安康医院进行精神病监护治疗，属于其内部行为，本院予以维持。为了维护和监督行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：维持被告普兰店市公安局1998年3月2日将原告韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行政行为。
……

从头看到完，不禁觉得这份判决书很是蹊跷。法院对案件事实作了认定，并对法律关系进行了分析和认定，指出被告的一序列行为都是违法的，在判决结论做出之前，似乎一切都是对原告有利的，但在最后的要害关头，法官以一百八十度的大转弯来了一个“但书”，认为被告的行为属“内部行为”，“予以维持”，判决原告败诉。对此，我将按以下的顺序进行一番分析，以期能得出自己对本案的一些看法。

一．被告普兰店公安局行为的性质

法院认为被告的行为属“内部行为”，同时在判决书的最后“维持……的行政行为”，对此我们怎么认识呢？行政主体的所有行为，包括法律行为和事实行为，其中法律行为包括行政法律行为和民事法律行为，行政法律行为又包括内部行政行为 和外部行政行为。按照目前学界和实务界的一致认识，受行政法调整的只是外部行政行为，即行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为。内部行政关系主要是指上下级行政机关之间的关系和行政机关与国家公务员之间的关系，其中后者主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、绛职、调动、奖处等职务关系和公务员的岗位分配、工作安排、工作请示报告等一般工作关系。显然，普兰店市公安局韩振玺送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的行为，不属于一般工作关系的范畴。如果说比较牵强地联系到特殊劳动关系、职务关系的话，也这可能有两种考虑：一是普兰店市公安局作为原告的所在单位以监护人的身份对其进行监护治疗；二是原告因职务上违犯纪律而受到内部处分。我们从判决书中可以看出，原告即使是确实患有精神疾病，也并不是在工作当中或者因工作的原因患病的，和其职务、工作没有关系，而被告明确指出原告是“扰乱办公秩序”、“妨碍公务”，违反了治安管理秩序，因此才根据《人民警察法》和《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》采取措施的。这里被告明显是以行政主体的身份行为的，原告也是处于行政相对人的地位上，并不属于特殊劳动关系中的情况。另外原告不是因职务上的事项违法违纪，被告采取的措施已经涉及公民的人身自由，显然不是内部行政处分。所以，被告的行为并不属于以上所说的内部行政行为。

另外，法院在法律分析过程中提及行政处罚法，又似乎是认为被告的行为是行政处罚。我们知道，行政处罚是指行政主体对行政相对人违反行政管理秩序的行为做出的有关人身的、财产的或者其他形式的法律制裁。行政处罚的一个显著特征是其强烈的制裁性，目的在惩戒和教育违法者。本案中，原告确实有违反行政管理秩序的行为，但被告是在怀疑其有精神疾病的情况下，经过司法医学鉴定而将其送往大连市安康医院进行精神病监护治疗的，并不是基于行政职权以惩戒为目的而对其进行法律制裁的，因此不属于行政处罚。

我们认为，被告的行为属于强制治疗——行政强制的一种。从广义上说，行政强制是指行政机关为维护社会秩序，预防危害社会事件的发生，制止与消除危害社会事件的扩大和继续存在，或者是为执行业已生效的具体行政行为，而采取的强制性的具体行政行为，包括非执行性的强制性措施与执行性的强制措施。狭义的行政强制行为一般仅指非执行性的强制性措施，包括即时强制、行政调查中的强制及其它一般性行政强制措施，其主要目的不在于惩罚、制裁，而是为预防或制止危害社会行为、事件的发生。虽然其也是对公民人身自由或财产的一种限制，但毕竟不同于行政处罚。强制治疗主要是针对传染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根据司法医学鉴定认定原告为精神病人而采取精神病监护治疗措施的，其行为是否合法有效我们暂先不予考虑，但其行为性质是属强制医疗无疑的。

二．被告普兰店公安局的行为主体资格

公安机关是行政机关是肯定无疑的，虽然也有观点认为公安机关在刑事侦查中同时也是司法机关，但此案显然不涉及刑事司法，普兰店市公安局是以行政机关的身份做出行为的。根据《人民警察法》的规定，公安机关的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。该法第７条还规定：“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”关于行政强制措施（非执行性行政强制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７条均有规定。此外，《治安管理处罚条例》、《海关法》、《戒严法》、《集会游行示威法》及其实施条例、有关强制性教育改造行政措施的法律法规也有相关规定。由此可见，公安机关是可以实施行政强制行为的一般行政主体。就有关精神病人的强制治疗措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四条有较为明确的规定：“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”除此之外就是有立法权的各地方的立法机关制定的一些地方性法规，比如本案中提到的《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》。强制治疗无疑是一种限制公民人身自由的行政强制措施，按照《立法法》第八条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，行政法规、地方性法规都无权规定。由于我国目前行政强制法制还不完善，我们可以认为，作为法律的《人民警察法》已经做出了关于精神病人强制治疗的规定，关于其具体实施和程序等规定，只要地方性法规的规定不同上阶位法相冲突，没有违反行政法的基本原则，是可以适用的。

对精神病人，尤其是肇事、肇祸精神病人的监护、治疗和管理，关系到社会秩序、人民生命财产安全和精神病人的合法权益。按照《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》的规定，精神病人的监护人、家属或其所在单位，精神病人住所地的居民委员会、村民委员会以及卫生、公安、民政部门，应加强对精神病人的治疗、监护和管理，预防精神病人肇事、肇祸。对精神病人的治疗、监护和管理是监护人及相关单位组织的义务，但鉴于监护人的人身关系属性，我们应当认为这些也是监护人（主要是精神病人的亲属）的权利，尤其是强制治疗涉及公民人身自由，更应当尊重家属的意见，严格遵循法定程序。条例中规定的肇事精神病人和肇祸精神病人是不同的概念，前者是指不能辨认或者不能控制自己行为而违反治安管理处罚条例后果较重的精神病人，后者则是已经达到违反刑法和其他严重危害社会治安的程度，因此对其应有不同对待。对肇事的精神病人，应由其监护人、家属送医院诊治，拒不送往医院诊治的，由其住所地公安机关强制送往卫生部门所属医院诊治；对肇祸的精神病人，必须由精神病医院强制治疗。

在本案中，即使我们暂先不考虑司法医学精神病鉴定的合法性和有效性，假定原告为精神病人，其行为也仅仅构成“肇事”，对其监护、治疗和管理首先应由其监护人负责。而按照法律关于监护人确定的一般原则，监护人首先应当是配偶、父母和成年子女等近亲属。本案中，显然普兰店市公安局无论是作为原告“所在单位”还是“当地公安机关”，都没有资格“抢先”作为原告的监护人。所以，普兰店市公安局只能是作为行政主体，基于法定职权来处理对精神病人的监护、治疗和管理等相关事宜。

三．关于精神病医学鉴定的性质及相关行政确认行为的可诉性探讨

本案中，被告对原告采取强制治疗措施的前提和基础是大连市精神疾病司法医学鉴定组做出的司法医学鉴定。因此我们先要认识清楚精神病医学鉴定的性质。司法精神病学鉴定指运用临床精神病学、法学的理论和技术，就案件中的被告或其他诉讼参与人的精神状态所进行的鉴定，鉴定的主要内容涉及刑事责任能力、民事行为能力、诉讼能力、作证能力、性自我防卫能力、受处罚能力等。它是在司法活动当中为诉讼提供相关人员的行为能力、责任能力的证明的活动，鉴定的结论可以作为法定证据。本案中的精神病医学鉴定不是发生在诉讼中，而是行政机关在治安管理活动中为确定行政相对人的精神状态而申请司法医学鉴定机构进行的鉴定。目前我国的法医学鉴定体制很不完善，司法活动当中的司法医学鉴定相对有一定的规范调整，行政执法当中的则很不规范。比如，对有肇事行为的可疑精神病人，须经两名以上精神病科专业医生（其中至少一名应是主治医师以上）诊断，确认是精神病人的，才能予以强制住院治疗。这里的“诊断确认”属于什么性质呢？是具有法律意义的“确认”，还是仅仅作为行政机关采取措施的事实证据？如果是仅作为证据，那么行政机关据此作出行政行为是否意味着其中有一个采用该证据从而确认某种法律事实或者法律关系的过程呢？

本案中普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定的行为又属于什么性质呢？从判决书中可以看到“该鉴定组接受了被告的委托”这样的用语，我们似乎可以认为法院并没有把该鉴定视为直接具有法律意义的认定。由于精神病医学鉴定涉及公民的法律行为能力和责任能力的认定，从而行政主体据此作出的行为都会影响到公民的权利义务，因而这种认定往往具有法律上的效果。如果作出这种认定行为的主体是行政主体，则我们认为该行为属于行政确认行为。按照行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。本案中，公安机关显然是行政主体，而大连市精神病司法医学鉴定组的主体性质则不太清楚。但是，即便如此，既然普兰店市公安局“申请”大连市精神病司法医学鉴定组作出鉴定，不管鉴定组作出鉴定的行为属于何种性质，只要具有公安局据此确认被鉴定人为精神病人的行为，我们就可以认定这当中必然存在一个行政确认行为。如果没有这个“中间行为”，公安局就不能从法律上认定被鉴定人为精神病人，其接下来采取的行政强制行为就没有法律依据，这显然是不符合法治要求的。当然，对精神病人的认定中的行政确认行为同交通事故和火灾原因的认定中的情况很相似，是一种特殊性质（技术鉴定性）的行政确认行为，或者说是一种准行政确认行为。因为精神病医学鉴定本质上属于技术鉴定，是对客观事实的认定，但经过“法律的加工”，即在技术鉴定的基础上，经过行政主体依行政职权加以认定从而确认某种法律事实或者法律关系，它就成为了一种具体行政行为。需要强调的是，这里我们不是认为精神病医学鉴定属于行政确认行为，而是说行政主体据此鉴定作出行政行为的过程当中从法律上说存在着一个行政确认行为。这里，精神病医学鉴定＋行政主体的确认，就构成了一个行政确认行为。所以，有关肇事肇祸精神病人监护治疗的条例规定，受害人、肇事人和他们的家属对“诊断结果”提出异议的，可向有关精神病司法医学鉴定领导小组申请“复核”。这里的“复核”是不是行政复议呢？我们目前难于搞清楚，但是，由于行政确认行为的存在，有关当事人当然可以通过复议或者诉讼渠道提出自己的异议。

一般情况下，首先有行政确认行为，然后行政机关才能据以作出有关处理决定。按照现代法治国家的要求，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之外，法院就有权对其进行审查。所以，行政确认行为应当是在行政诉讼管辖范围之列的。当然，对纯粹的精神病医学鉴定，并不存在可诉性的问题。但是，由行政确认行为的特殊性决定，司法机关的司法审查也有其特殊性。行政确认是对事实或法律关系的证明，并不是作出一个决定，因而不存在适用法律的问题；由于是确认而非决定，无权确认的机关或主体作出的确认，对当事人或其他决定而言都没有羁束力，因而也不存在主体是否合法的问题；行政确认是否违法，只能从程序方面审查。因此，法院代替行政机关对事实进行判断，只能够对其进行认定的过程、所履行的程序和其认定的动机方面进行合法性审查。涉及具体的技术性问题，法院则不应当轻易介入这是对法院就行政行为进行审查必然要求的一个界限。从行政诉讼的判决形式来说，对行政确认行为进行审查，应当是形式审。审查之后，法院不能代替行政机关重新作出认定，只能判决该确认行为违法从而予以撤销，或同时责令行政机关重新作出新的确认行为。

城管之行政法学解读之一旧酒新瓶：公物警察权之综合执法

刘建昆


　　相对集中行使行政处罚权，是我国《行政处罚法》上的重要制度创新。这一制度的一个基本思路是，在某些领域，将单行立法时分散授予数个不同行政机关的行政处罚权，通过一定的程序，重新进行权力配置，交由一个行政机关来行使；原行政机关不得再行使行政处罚权。这项制度首先在城市管理领域得到试点和推行，也称为城市管理综合执法。除了研究者过去一般认为的诸多原因之外，笔者认为还有一点不容忽视，就是这些被集中的处罚权性质上是相对一致的，即传统行政法学上所说的“公物警察权”。可以这样说，城市管理领域相对集中行使行政处罚权，其本质是城市公物警察权的相对集中。本文主旨就是介绍有关公物和公物警察权的有关理论知识、历史发展和立法现状。

一.设施•共用物•公物及其历史脉络

　　现代行政法上，警察国家已经向福利国家、给付国家的转型，以致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务，除了直接动用财政补贴或者奖励行政相对人，政府在投资建设、维护各种设施，为人民提供更为先进和便利的生活条件，也是很重要的一个方面。尽管各种民营方式正在侵入公物领域，至少是目前，其中由行政机关提供和管理的设施还占很大一部分，而且地位仍然十分重要。在城市管理领域，尤其如此。
　　从城市设施角度切入公物，可能比较直观而容易理解。设施，是我国立法上常见的词语，有一百部左右的法律中使用了这一词汇。设施常与不同的修饰语组成诸如“军事设施”“市政设施”“公共设施”“基础设施”“公共服务设施” 等等。除了《军事设施保护法》，法律对其他“设施”并无过多的解释，其内涵和外延尚缺乏严格的界定。但是，即使凭借生活经验，我们也可以知道有这样特点的一类设施，例如道路：1）政府等行政主体提供或者认可，2）一般情况下无需特别许可而供公众直接使用。
在中华民国以来的传统行政法理论上，这种供人民直接使用的各类物或者设施，称作“共用物”“共用财产” “公众用物” “公共用财产” “公有公共设施公产” 等，作为“公物”或者“行政公物”的重要一种。
　　从现有的资料看，现代行政法上的“行政公物”起源于法国法律的“公产”（domaine　public）。1833年民法学家、第戎法学院院长V•普鲁东所著的《公产论》中，首次系统地对公产理论作出了说明，指出公产“受到特殊的保护”；在19世纪后期普鲁东的理论很快为学术界和司法界所接受。 20世纪以后，法国公产理论有很大的发展，公产的范围越来越广泛，成为非常复杂的制度，通常认为，某项财产是否应享受公产的保护，根据它所履行的功能决定，不是根据它的性质决定；而且公产受特别保护程度，具有不同的等级。在法国，20世纪初之前法院认为只有直接供公众使用的财产才是公产，后来法学家奥里乌和狄骥等提出供公务用的财产也是公产；1946-1947年在法国民法改革起草委员会建议对公务用公产范围进行限制，即“该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的” 。法国的公产法已经形成十分完整的体系。
　　德国学者奥托•梅耶，在研究了法国的公产制度之后，试图将其引入德国行政法，但却未能使德国接受发过学说中的特别分类（即将公产所有权从民法上的私所有权独立出来），德国“公物原则上使用民事法律，但是在某些方面，特别是公共使用上，又与公法约束相重叠。” 因此，德国公物法仍然形成了一套比较完整的包括了命名、使用等方面的制度。
　　日本行政法自明治宪法时代，法学继受了大量的德国法的因素，但也日本立法也受到了法国法的影响。作为公物法的组成部分“《道路法》借鉴了德国法，原《河川法》参考了法国法。” 日本的公物法体系也比较完整，但是，理论在公物管理权与警察权的关系问题上研究尚不充分，未能彻底厘清二者的关系，以至多有混淆。这种混淆甚至影响了我国的年轻学者。
　　清末以后，我国学者多有负笈东瀛，学习法律者。民国期间日本行政法持续传入中国，并形成了一定的研究规模。其中学者范扬早在1937年刊行的《行政法总论》已有公物的研究，对公物的观念、公物的性质、公物的成立及消灭，公物的管理、公务的使用诸问题缕析甚明。而“这部分内容，几乎是同时期学者所没有涉及的。”“对于当今中国行政法学所关注的给付行政法的研究，仍然不乏借鉴意义。” 民国的学术传统至今在台湾延续和发展。
　　受苏联行政法的影响，我国行政法早期对行政公物并未特加留意。王名扬的《法国行政法》重新开始了对于行政公物的研究。受其影响，目前出现这一内容的著作，一般仍称之为“行政公产”。从公物理论发展的脉络来看，尽管相当曲折，但是这一问题目前能够重新进入学者的视野仍然值得赞赏，因为这样就有了传统制度在现实中重新落地的可能性。

二．城市共用公物的种类与特点

　　公物理论和制度纷繁复杂。公物的所有权性质问题，历来是学者争议的焦点，但是对于实务工作影响不大，因而本文不予详细探讨；公物中的公用公物即以行政机关办公使用为主的公物，也不是城市管理法律中规制的重点。在城市管理中，以道路，绿化为代表的城市共用公物 及其相关法律制度，是实践中急需的，也是我们关注的焦点所在。即便如此，相关内容的详尽解说仍然十分困难，限于篇幅，本文只能大概指出与城市管理有关的共用公物的范围，作为进一步探讨的基础。
　　无论是物理上还是日常运作上，现代城市日益成为一个精密的机器。城市功能和性质的多样化，导致城市共用公物的多样化。按照什么样的逻辑来介绍城市共用公物的具体外延，实在是一个颇费思量的问题。列举式的介绍过于零碎，似乎容易造成不周延；在城市管理领域引入系统论的观点，将城市分为几个相对独立的子系统分别介绍的方法又有层屋叠架之弊；沿袭传统法学对于公物的分类，则因有些理论并无共识，不宜理解。以下的介绍体系，可以说是预备读者批评之用的。

1．受城市规划调整的物。城市规划是与城市建筑元素的的相互联系性（interconnectedness）和复杂性（complexity）适应的，已经作为一门专门的学科而存在。作为一种有法律意义的行政计划，经过法定程序，城市规划取得类似于抽象行政行为的效果，例如人们可以根据既定规划判断建筑行为的合法性，可以根据规划进行行政许可。城市绝大多数公物作为城市的构成元素，受到城市规划多方面的调整，特定用途的土地，例如“公园预定地”等预定公物 即是其例。建设过程中的建筑物，也是城市规划执法的重点监控目标之一。

2．进入城市范围的自然资源。包括，土地，海域，水流，湖泊等。在我国，大量的自然资源被纳入国有资产的范围，一般来说，各市县人民政府的职能部门（行政局）是最小的具有行政主体资格的管理机关，例如国土资源局，水务局，海洋局等，一般由这些局提供对具体资源的公物警察保护。
这些国有的自然资源，一旦进入城市范围，自然成为城市共有公物。应该承认，每一种公物都有其管理上的不同特点和体系，进入城市的自然资源是否需要集中管理，集中管理的程度如何，仍需细致考量。在立法没有明确之前，原有的管理体制当然延续，但在相对集中行政处罚权的试点中，有的地方，例如山东省曲阜市 已经将河道公物的保护执法纳入城市综合执法的范围，因此我们予以指出。
　　另外，城市风景区和名胜古迹，在一定意义上也可以归入自然资源公物来看待。

3．城市人工基础设施。“按照承担功能不同，城市基础设施一般包括六大系统：能源动力系统，水资源及供水排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境系统、防灾保障系统。” 这六大系统的基础设施，以共用公物的标准来看，范围交叉很大，但又有所差异。其中非民营化的部分属于纯粹的公物，例如城市人工排水系统，道路及路灯等设施，园林子系统和环卫子系统等；也有一些公物虽然不是政府提供和经营，但政府仍可能提供公物警察的保护，构成他有公物。还应该指出的是，城市公物并非全部由综合执法机关提供公物警察权保护，例如城市消防设施就是由公安消防部门自行保护的，但这种保护仍然属于公物警察权的保护。

4．城市环境和容貌。在城市，影响城市人类活动的各种天然的和经过人工改造的外部因素，都可以称作环境。城市环境作为公物，是最近今年才发展出来的新的理论。“一方面是考虑到环境事实上一直为公众所共同利用，且任何人不能排除他人对环境的利用；另一方面是因为环境所有权主体严重虚位而使恣意破坏环境的行为难以得到遏制，已经严重威胁到人类的生存，从而使洁净的环境变得越来越稀缺而具有更高的财产价值。” 按照有关规定，城市管理综合执法机构在噪声污染防治、大气污染防治和水污染防治等方面，已经承担了一部分环境保护的任务。

　　城市容貌其实是环境的一种，也是无体公物。目前城市容貌方面法规的科学性不是很好，主要是与其他公物管理法规之间的界限没有厘清，例如将违反城市规划的违章建筑也按照市容的有关规定进行处理。这是一种不正常做法，“市容是个筐，啥都往里装”式的城市容貌，亟待进行科学化的界定。
城市共用公物体系化地、逻辑周延地的介绍出来，实在是十分困难的事。有一点必须指出，公物之所以成为公物，应该是一种法律状态而不是事实状态（即便有些制定法上公物尚未纳入）。尽管民营化浪潮似乎在大量的改变公物的所有权，但是并没有缩减公物的外延，只要法律认为必要，仍可为他有公物甚至私有公物提供足够的警察权保护。
　　学者一般认为，公物有四个特征：原则上为不融通物；不适用民法取得时效之规定；原则上不得为民事强制执行之标的；原则上不得为公共用征收。 其实，对重要的公物的侵害和不正当利用行为，动用公物警察权进行保护，也应该算作公物的一个显著特点。

三．从公物警察权到综合执法

　　“公产保护的最大特点，是为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占，公产管理机关具有警察权力，可以制定公产保管条例，对违反条例的人给予处罚。” 正是这种以行政警察权力现实公产公物的保护的做法，体现了公产与其他财产不同的特殊地位。在公物制度的发源地法国，这些权力称为“公产保护的警察权力”；其中的处罚部分为“道路违警” 。公物警察权，也叫公物治安权，学理上早已有之。“公物警察，为维持社会秩序，就中为防遏关于公物之自然的、人为的危害，而限制人民自由之作用，为国家警察一种。” 这里的“警察”学术上并非限于通常理解的公安机关人民警察，而是“广泛地指为了维持社会公共的安全和秩序，基于一般统治权，对国民进行命令、强制的作用。”
　　公物警察权与一般公物管理权不同。广义的公物管理权，在现状之维持改善的狭义管理权之外，还包括可“公物之新设，使用之开始，为特定人设定权利，向私人征收使用费以及为共用之停止废止” ，是公物管理者的当然权利。而公物警察权则即基于国家统治的强制力，适用法律保留原则，法律无授权则无权力。理论上这两种权力没有包容和被包容的关系。
　　公物警察权与家宅权或家主权（Hausrecht）不同。公物警察权存在于绝对公物上，而家宅权存在于所谓办公楼等建筑物或公共设施等相对公物之上,是针对“不符合资格之利用者，得拒绝之权能” 。实际上家宅权只是一种来自民法物权的请求权，当行使家宅权不能达到保护公物的目的，就要求助于一般治安警察权，而不能自行“采取实力进行退却强制” 。
　　公物警察权与一般治安警察权也不同。法国“承认公产上有两种警察权” ，二者的目的不同，性质和特点也有区别。一般来说上公物警察权具有一定的物质和财产性，一般警察权则具有安全和秩序性。二者是互为补充的，当运用公物警察权的罚款和修复责任权能不足以达到目的，就有赖于公物警察以外的拥有一般警察权的行政机关介入。“二者相结合，才能对公产提供完整的保护。”
认真总结公物警察权的特点，是将公物警察权与其他行政权加以区分的需要，也是判断一项行政职权是否属于公物警察权的需要。我们认为，公物警察权的特点包括以下几个方面：

1.警察性。警察权“是行政活动的某种方式和权力”。 公物警察权既然属于一种警察权，必然具有警察权区别于其他行政权和公务活动的特点，即其活动方式是限制人民自由，满足公共秩序方面的公共利益。
2.专门性。公物警察权的目的和内容十分明显，即对共用公物进行保护，具体讲就是对破坏公物本身的行为以及违规利用公物的行为，加以阻止、惩处、甚至追偿。当然，这些公物必须是法定种类的公物，经过法定程序，正式投入使用，尚在使用期间的共用公物。
3．综合性。从警察活动和警察权采取的行为手段看，单纯的一种行政行为手段很难奏效，必须多种行政行为；这些行为普遍具有相当的强制性，会给相对人带来一定的不利益，因此必须在法定的范围，按法定的程序行使。
　　我国现行法规中城市管理行政执法的公物警察权属性十分明显；正确认识城市管理综合执法与相对集中行使处罚权的公物警察权属性，并非什么惊人之举，而恰恰是新实践与旧理论的结合，是将制度创新纳入既有的行政法理论体系的一种扬弃。早期人们并没有把公物警察权与综合执法、相对集中处罚权联系起来。原因有三：一是我国学者对于公物、公物警察权研究的断层至今尚未完全弥合；二是学者对相对集中处罚权的实施仍然着眼于现实中的原因 、执法主体的变更和执法权的再分配层面，而集中的对象——行政权本身缺乏深刻认识；加之“城市管理领域”的范围界定大而无当，学力不足者很难一眼看出其中的规律性。但是，在没有成熟理论指导的情况下，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的试点和推广，从而使公物警察权与相对集中行使行政处罚权走到一起，说明这一做法是有其客观合理性的。
随着认识的深入，我们发现单纯的集中行政处罚权难以涵盖城市管理行政执法所需要的全部行政权，城市管理行政执法应当是包括了行政处罚权和一定程度的行政命令权，行政即时强制权，行政强制执行权甚至行政裁判权在内的行政权的集合。这些带有一定强制性的行政行为权，与传统理论上的警察权大致相当，也与前述公物警察权的综合性相契合。而正确认识公物警察权，是给城市管理行政执法以正确的定位，为其科学的配置职权的一个理论基础。