北京市人民政府


北京市教育督导规定
北京市人民政府



《北京市教育督导规定》已经1998年12月24日市人民政府第12次常务会议通过，现予发布，自1999年3月1日起施行。

第一章 总则
第一条 为加强对教育的行政监督，促进和保障教育法律、法规、方针、政策的贯彻执行和教育目标的实现，根据《中华人民共和国教育法》第二十四条的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 教育督导是政府依法对本辖区内的教育工作进行监督、检查、评估、指导。
教育督导的范围是本市行政区域内的中等及中等以下各级各类教育及其有关工作。
教育督导的对象包括：下级人民政府及其教育行政部门；本级人民政府的有关部门；中等及中等以下各级各类学校。
第三条 教育督导必须以有关教育的法律、法规、规章和方针、政策为依据，坚持实事求是、客观公正，实行督导、评估与指导工作相结合。

第二章 教育督导机构、督学及职责
第四条 教育督导室是政府行使教育督导职能的专门机构。市和区、县人民政府应当设立教育督导室，代表本级人民政府主管本行政区域内的教育督导工作，并接受上级教育督导机构的指导。
教育督导室主任、副主任由本级人民政府任免。
第五条 市人民政府教育督导室履行下列职责：
（一）统筹规划、组织实施全市的教育督导工作，指导区、县开展教育督导工作；
（二）对本市贯彻执行有关教育的法律、法规、规章和方针、政策的情况实施督导；
（三）对有关的市级行政部门和区、县人民政府及其教育行政部门领导、管理教育工作的情况实施督导；
（四）依据分工对中等及中等以下各级各类学校的办学方向、教育质量实施督导；
（五）对区、县教育督导室的工作进行指导；
（六）会同教育行政部门组织协调全市教育评估工作；
（七）对教育工作中的重大问题进行调查研究，向市人民政府及其教育行政部门报告和反映情况，提出建议；
（八）培训市和区、县督学；
（九）组织信息交流，开展教育督导的科学研究，
（十）履行市人民政府授予的其他职责。
第六条 区、县人民政府教育督导室履行下列职责：
（一）组织实施本区、县的教育督导工作；
（二）对本区、县贯彻执行有关教育的法律、法规、规章和方针、政策的情况实施督导；
（三）对本区、县有关行政部门、乡镇人民政府领导、管理教育工作的情况实施督导；
（四）依据分工对中等及中等以下各级各类学校的办学方向、教育质量实施督导；
（五）会同教育行政部门组织协调本区、县教育评估工作；
（六）对本区、县教育工作中的重大问题进行调查研究，向区、县人民政府及其教育行政部门报告和反映情况，提出建议；
（七）组织督学进 修，开展教育督导的科学研究；
（八）履行区、县人民政府授予的其他职责。
第七条 督学是执行教育督导公务的人员，必须具备下列基本条件：
（一）坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉国家有关教育的法律、法规、方针、政策，有较高的政策水平；
（三）具有大学本科学历或者同等学力，有七年以上从事中等或者中等以下教育工作的经历，有教育、教学和管理经验，有相应的工作能力；
（四）遵纪守法，品行端正，实事求是，坚持原则，作风正派，办事公道；
（五）身体健康。
第八条 教育督导室设专职督学，并可根据工作需要，聘任兼职督学。
市和区、县人民政府聘任的特约教育督导员，参加市和区、县的教育督导工作。
兼职督学和特约教育督导员具有与专职督学同等的职权。
第九条 专职督学的任免按照有关行政机关人事管理权限和程序办理。
督学由本级人民政府颁发督学证书。
第十条 督学应当认真履行职责。本级人民政府及其教育行政部门应当为督学开展工作提供条件。
第十一条 督学应当接受政治理论、教育法律、法规和教育管理、教育督导、教育评估等方面的培训。

第三章 教育督导的实施
第十二条 教育督导的基本形式为综合督导、专项督导和经常性检查。
第十三条 综合督导和专项督导应当按照下列程序实施：
（一）向被督导单位下达督导方案或者督导提纲，并发出《督导通知书》；
（二）指导被督导单位进行自查自评；
（三）对被督导单位进行督导检查或者督导评估；
（四）向被督导单位通报督导结果，提出督导意见，并下达《督导结果通知书》。
第十四条 教育督导室和督学，有权采取下列方式对被督导单位进行督导：
（一）听取情况汇报；
（二）查阅有关文件、档案、资料；
（三）参加有关会议和教育、教学活动；
（四）召开有关人员参加的座谈会，进行个别访问、调查问卷、测试；
（五）现场调查。
第十五条 教育督导室和督学在督导活动中依法行使下列职权：
（一）对被督导单位及其主要领导干部的工作提出奖惩建议；
（二）对被督导单位违反国家有关教育法律、法规、方针、政策的行为提出处理建议；
（三）发现危及师生人身安全，侵犯师生合法权益，扰乱正常教学秩序等紧急情况，责成主管单位予以制止，并提出处理建议；
（四）直接向本级人民政府和上级人民政府及其教育行政部门、教育督导机构反映情况。
第十六条 被督导单位应当按照督导要求，进行自查自评，应当配合教育督导室和督学开展督导工作，对督导意见应当采取相应的改进措施，并按照规定将改进工作的情况书面报告教育督导室。
被督导单位对督导意见有异议的，可以在收到《督导结果通知书》15日内向发出《督导结果通知书》的教育督导室申请复查。教育督导室应当在30日内作出复查结论，并下达《督导复查结果通知书》。
第十七条 教育督导室应当定期向本级人民政府及其教育行政部门和上级教育督导机构报告督导情况，提出改进教育工作的意见和建议。
第十八条 教育督导室应当建立督导结果的通报制度。经本级人民政府同意，督导结果可以向社会公布。
第十九条 督学与被督导单位有利害关系或者其他关系，可能影响教育督导工作正常进行的，应当回避。

第四章 法律责任
第二十条 被督导单位及有关人员有下列情形之一的，由其主管部门对该单位给予通报批评，并可对直接责任人和单位负责人给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）拒绝向教育督导室和督学提供有关情况和文件、资料的；
（二）阻挠有关人员向教育督导室和督学反映情况的；
（三）对教育督导室提出的督导意见，拒不采取改进措施的；
（四）弄虚作假、蒙骗教育督导室和督学的；
（五）打击、报复督学或者向教育督导室和督学反映情况的人员的；
（六）其他影响督导工作的。
第二十一条 督学有下列情况之一的，由其所在单位给予批评教育或者行政处分；情节严重的，由本级人民政府撤销其督学职务：
（一）因渎职贻误工作的；
（二）利用职权谋取私利的；
（三）利用职权包庇或者打击报复他人，侵害他人合法权益的；
（四）其他滥用职权的。

第五章 附则
第二十二条 本规定所称中等及中等以下各级各类学校，是指幼儿园、普通中小学、职业高级中学、中等专业学校、技工学校、中等及中等以下成人学校和社会力量举办的学校及其他教育机构。
第二十三条 本规定执行中的具体问题，由市教育行政部门负责解释。
第二十四条 本规定自1999年3月1日起施行。



1999年1月14日
析债权转让中的抗辩与反诉
吴亚频

　　在债权转让中，债务人可否向受让人提起反诉?反诉是否属于抗辩范畴?因《合同法》未对抗辩作出明确的解释，仅规定了三大抗辩权，致使在司法实践中，认识不能统一，争议较大，最主要有以下两种截然相反的观点。
一、反诉不属抗辩范畴，债务人不可以向受让人提起反诉
　　(一)反诉不属抗辩
　　其区别：反诉是指在已经发生的诉讼程序中，原诉的被告对原告提出相反的独立诉讼请求。抗辩权是指债权人行使债权时，债务人根据法定事由，对抗债权人行使请求权的权利(《担保法》第20条第2款)。很显然反诉不是抗辩。具体表现在：
　　1?二者目的不同。a?反诉是一个独立的新诉讼请求，目的是以达到与本诉债权抵销、并吞原告的权利，使原告的权利部分或全部失控，甚至超出原告所主张的权利范围。b?抗辩是债务人根据法定事由来对抗债权人行使请求权，使自己可以少履行或不履行义务等。但无论如何抗辩，其都不可能产生新的诉讼请求。
　　2?二者法律关系不同。a?反诉是一个独立的诉讼请求，本诉被告可以提起反诉与本诉合并审理，也可以不合并审理而另行起诉。b?抗辩是债务人只能在债权人提起的诉讼程序中进行，不能单独进行。
　　3?二者法律地位不同。a?本诉被告因反诉理由成立而与本诉原告处于同等的诉讼地位，成为反诉原告，即使本诉撤回也不能影响其反诉部分的审理，与本诉原告享有同等的权利和义务。b?抗辩则不可能改变其在诉讼中的法律地位，无论如何抗辩，其始终是被告。
　　4?二者提起的时间不同。a?反诉只能在一审法院裁判前提出，否则就达不到反诉的目的。b?抗辩则不然，只要本诉未最后审理终结，在一审、二审或重审、再审的任何时候都可以提抗辩意见。
　　5?二者结果不同。a?反诉提出后，法院必须从程序上或实体上依法作出明确的裁判。b?抗辩意见，只能对抗原告行使请求权，法院在裁判时对原告的请求是否支持仅以其作参考，而不必对抗辩意见作出裁判。
　　(二)债权转让中债务人不可以向受让人反诉
　　《合同法》虽规定了债权转让中债务人可以向受让人提出抗辩，《合同法》及其解释(一)中也规定了抗辩时可以将债权人列为第三人，但未规定可以反诉。因债务人与债权人之间，债务人与受让人之间不是同一法律关系。受让人仅接受权利而未接受义务。受让人与债务人之间仅是债权债务关系，而不是债务人与债权人之间的买卖关系、租赁关系等。所以，不是同一事实或同一法律关系，债务人不可以提起反诉，反诉必须是权利与义务由同一法律关系而产生，在买卖合同中债务人如发生质量等问题完全可以向债权人提起诉讼。否则会出现下述问题：
　　1?与债权转让的初衷相悖。债务人如果反诉，受让人就要承担债权人的义务，但债权转让中，受让人仅接受权利而并未接受义务。债权人一般是受让人的债务人，其把债权转让给受让人，以达到债务抵销的目的，如果债务人作为被告可以向受让人反诉，那么，这与债权转让的初衷相违背。
　　2?与债权人有权转让相悖。抗辩是关系到债权是否有权转让的问题，如已过诉讼时效的抗辩，债务已履行完毕的抗辩等等。如果抗辩意见成立，则债权人的权利受到影响或完全丧失，这涉及到债权人无权转让的问题(即有人称之为权利瑕疵)。而反诉是债权人在有权转让的前提下，债务人提起的另一诉讼请求，如房屋租赁合同中，债权人(出租人)把租金转让给了受让人，但债务人(承租人)以租金未付是事实，但债权人(出租人)未修理房屋为由提起反诉，这是债权人的义务，债务人完全可以直接起诉债权人，而不应反诉由受让人来承担本不应由其承担的义务。这实际上是混淆了债权人与受让人的权利与义务，混淆了债权人有权转让与债权人应承担的义务；混淆了债权转让前后已改变的法律关系的主体。
　　3?与立法的目的相悖。《合同法》及其解释，均明确规定了债权转让与债务转让。也规定了债权债务同时转让，如果债权转让中债务人可以向受让人反诉并反诉理由成立，则受让人就必须承担义务，那么立法时无须分别规定债权转让与债务转让，仅规定债权与债务同时转让就可以了；如果是债务转让，在买卖合同中，新债务人当然可以向供货的债权人提起质量反诉，这本来就是债权人应尽的义务；如果债权、债务一并转让，那么债务人与债权人之间的合同关系归于消灭，受让人就完全取代了让与人的地位，受让人在享受权利的同时也应承担义务，债务人当然也可以向受让人提起反诉。但仅是债权转让，债务人则不可以向受让人反诉，否则，即与立法的原意相违背。
二、反诉属于抗辩范畴，债务人可以向受让人提起反诉
　　1?法律依据。《合同法》第82条规定：“债务人接到债权人转让通知后，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。”最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的解释(一)第27条规定：债权人转让合同权利后，债务人与受让人之间因履行合同发生纠纷诉至人民法院，债务人对债权人的权利提出抗辩的，可以将债权人列为第三人。”
　　2?抗辩的范围。抗辩是个大概念，在具体操作中，不能狭义地去理解，除《合同法》明文规定的同时履行抗辩权、先履行抗辩权、不安抗辩权外，还应包括其他抗辩事由：如时效完成的抗辩、合同撤销的抗辩、在买卖合同中债务人提出质量瑕疵的反诉抗辩、权利瑕疵的抗辩。如受让人以20万元起诉债务人，而债务人抗辩称已还了5万元并提供了证据，债务人实际应给付受让人15万元。对这已付的5万元，就是债权人(让与人)的权利瑕疵。
　　3?债务人的权利不因债权人转让权利而丧失。债权转让后，债务人必须向受让人履行义务，同时也享有债务人对债权人所享有的抗辩权，即债务人得以对抗债权人的抗辩权，亦可以对抗受让人。所以，买卖合同中既然债务人可以向债权人提起质量反诉，在债权转让后当然也可以向受让人提起质量反诉。因考虑到受让人不是买卖合同中的供货方，其无法举证，故《合同法》解释第27条采取了司法救济，“可以将债权人列为第三人”。这样便于法院在合并审理时能及时查清案情，避免诉累，以便及时结案。当然，债务人可以在本诉中选择直接提出质量反诉的抗辩从而达到反诉与本诉的合并审理，也可以对质量问题向债权人另行起诉，该决定权在于债务人的意思自治。综上所述，反诉是抗辩的一种表现形式，债务人向受让人提起反诉完全合情合法。
　　笔者同意第一种观点。
三、对债权转让问题的几点想法
　　(一)应明确抗辩的范围
　　因《民法通则》未对抗辩作规定，《合同法》及其司法解释也未明确规定抗辩的范围，仅规定了三大抗辩权，而《担保法》中仅对保证人的抗辩权作了原则规定，这样给司法实践带来一定的困难。为便于在实践中的可操作性，建议对抗辩作出明确的立法或司法解释，划定抗辩的范围。根据目前国内外对抗辩的立法解释与学理解释，结合我国现行法律及立法原意，抗辩大致可分为：
　　1?延诉抗辩：是指“妨碍法院审理案件之实体问题，并按情况导致起诉被驳回或将有关案件移送至另一法院。”(《澳门民事诉讼法典》第412条第1款第2项)分为：a?对法院管辖权的抗辩；b?暂时中止诉讼的抗辩，如对整个诉讼程序无效的抗辩、回避申请的抗辩、当事人及代理人资格不合法的抗辩等。
　　2?暂时抗辩：是指暂时阻止请求权的行使。分为：a?同时履行抗辩权、先履行抗辩权、不安抗辩权、不可抗力抗辩权(《合同法》第66条、67条、68条、117条)；b?先诉抗辩权(《担保法》第17条第2款)；c?合同违反法律而无效不能继续履行的抗辩；d?附停止条件的债权条件尚未成就的抗辩等等。
　　3?永久抗辩：是指请求权被永久排除而不能行使的权利。分为：a?时效完成的抗辩；b?债权未发生的抗辩；c?附解除条件的债权条件成就提出合同终止的抗辩；d?合同撤销的抗辩；e?债务已全部履行、抵销、提存、免除等债权业已消灭的抗辩。
　　4?债权转让中的抗辩不能超出上述范围。反诉是起诉的一种特殊形式，从广义上讲也属抗辩的一种特殊方式，但反诉毕竟不是抗辩。目前美国、日本、法国等法律中也未规定反诉属于抗辩、债权转让中可以反诉。相反，我国《澳门民事诉讼法典》中却明确规定了抗辩与反诉的不同概念。笔者认为，除当事人特别约定或法律的特别规定以外，债权转让中债务人不能以抗辩为由向受让人提起反诉，否则与我国现行的法律及立法原意不符。
　　(二)应明确债权转让的条件
　　除《合同法》第79条、第80条、第81条、第82条的规定外，还应明确：
　　1?在债权转让前，债务人依法已提出质量异议的，且对质量异议双方未达成一致意见前，债权不得转让。如果让与人将此债权转让后即丧失支付能力，那么债权人是在逃避履行自己的义务，而这种风险，如果债权不转让，债务人完全可以在质量反诉和另行起诉中避免的。
　　2?债权人与债务人合同中约定对质量异议时间未过的，债权不得转让。
　　3?债权转让经债务人同意的或对该债权中的质量问题三方另有约定仍由债权人承担的，不得向受让人反诉。
　　4?至于是否对债权转让的通知到达债务人后也应给予一定提异议的时间(如5天或10天)与条件，规定在何种条件的情况下才可以提出异议等，也值得商榷。如在债权转让前已依法提出异议的，或法律和合同约定的提异议时间未过的，或有法律规定除外情况的，在司法实践中不能排除债权人与受让人从自身利益出发或因不懂法而损害了债务人的权利。如债务人在规定的时间内未提出异议的不得向受让人反诉；如在规定的时间内提出异议的，则可使债权人与受让人重新考虑是否还继续转让，是否需三方达成协议等等。
　　如果不对上述作出限制，债权随意转让，债务人不依法行使权利又拒不履行义务，直到受让人诉至法院时才以质量等问题为由反诉，则势必造成受让人的财力、精力的极大浪费，损害了受让人的合法利益，也有损法律的严肃性。
　　(三)应明确债权人(让与人)在抗辩与反诉中的法律地位
　　1?债务人提出抗辩，债权人列为第三人。《合同法》解释(一)第27条已明确规定“……债务人对债权人的权利提出抗辩的，可以将债权人列为第三人。”这无疑对债权人及时举证、及时查清案情、及时审结案件极为有利，这充分保护了受让人及债务人的合法权益。
　　2?债务人提起反诉，债权人列为被告。对债务人未在规定时间内提出异议的，直至受让人起诉债务人时，才提出反诉而且提供了符合法律规定的除外情况即不可抗力或者其他障碍等，那么，为了切实保护债务人的合法权益，考虑到债权转让的特殊性，避免讼累，债务人可以提起反诉，但必须申请追加债权人为反诉被告，请求债权人直接承担责任。因在审判实践中，即使把债权人追加为第三人，但反诉的被告仍是受让人，所以，判决时仍应由反诉被告即受让人向反诉原告债务人履行义务，再由第三人即债权人向反诉被告履行义务。这样处理，其实忽略了一个最基本的事实，那就是受让人没有义务要向反诉原告受偿。所以，笔者认为，如果债务人提起反诉，把债权人追加为共同被告，如果反诉请求成立，则可以由债权人直接对反诉原告承担义务，这样既保护了受让人与债务人的合法权益，同时也促使债权人承担自己应尽的义务，且与立法的初衷、与债权转让的目的相符。
　　
　　(作者单位：江苏省武进市人民法院)