天津市人事局


天津市人事局关于印发《天津市国家公务员行政告诫暂行规定》的通知

津人任〔2002〕85号


各区县人事局，市政府各委办局人事（干部）部门：
　　现将《天津市国家公务员行政告诫暂行规定》印发给你们，请遵照执行。

　　　　　 　二○○二年十二月十一日

　　　　　　　　　　　天津市国家公务员行政告诫暂行规定

　　第一条　为严肃纪律，进一步加强对国家公务员的教育、管理和监督，根据《国家公务员暂行条例》，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称行政告诫，是指国家行政机关对有一定过错的国家公务员实施的警示劝诫。
　　第三条　国家公务员有《国家公务员暂行条例》第三十一条所列违纪行为、但情节轻微且未造成不良后果的，或者年度考核被评为基本称职及以下等次的，应当给予行政告诫。
　　第四条　对国家公务员的行政告诫，按下列程序进行：
　　1、国家公务员所在部门（单位）在征求群众意见的基础上，提出行政告诫建议，按照规定的管理权限，上报任免机关审批；
　　2、任免机关的人事部门审核，并填写《天津市国家公务员行政告诫审批表》；
　　3、任免机关审批后，由人事部门向被告诫人下达《天津市国家公务员行政告诫通知书》。
　　必要时，任免机关可以直接对国家公务员作出行政告诫的决定。
行政告诫期限为三个月。
　　第五条　下达《天津市国家公务员行政告诫通知书》时，所在部门（单位）的主管领导或任免机关人事部门负责人应与被告诫人谈话，宣布行政告诫决定，并指出存在的问题，提出改进和努力方向。
　　第六条　被告诫人应在接到《天津市国家公务员行政告诫通知书》之日起七日内写出书面检查，对所犯错误或不良表现进行深刻反省，并提出整改措施和整改期限。书面检查经主管领导审查后，送任免机关人事部门备案。
　　第七条　被告诫人应当在行政告诫期满七日前写出整改情况报告送本部门主管领导。主管领导根据其实际表现，提出是否解除行政告诫的意见，由任免机关人事部门填写《解除行政告诫审批表》，报任免机关审批。经批准解除行政告诫的，应下达《解除行政告诫通知书》。
　　第八条　行政告诫期间，被告诫人应认真吸取教训，积极改正错误。表现突出的，可以提前解除行政告诫。提前解除行政告诫参照本规定第七条执行。
　　第九条　行政告诫期间，被告诫人有抵触情绪，不认真改正错误，或无明显改进的，可延长其行政告诫期，延长期一般为一至三个月。延长期满仍无明显改进的，可以依据有关规定，对其进行调整岗位、降职、辞退等处理或给予行政处分。
　　第十条　被告诫人在告诫当年年度考核不得评为优秀等次；一个考核年度被告诫两次以上的，不得评为称职及以上等次。被告诫人在告诫期内不得在行政机关内调动和参与竞争上岗。
提前解除告诫的，不影响年度考核评优、奖励和晋职、晋级。
　　第十一条　《天津市国家公务员行政告诫通知书》、《解除行政告诫通知书》由任免机关人事部门统一印制，不存入本人档案。
　　第十二条　本规定由市人事局负责解释。
　　第十三条　本规定自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　天津市国家公务员行政告诫通知书（样式）

　　同志：
　　根据《天津市国家公务员行政告诫暂行规定》，决定对你给予行政告诫。告诫期自　　年　月　日起至　　年　月　日止。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　任免机关（盖章）
　年 月 日




　　　　　　　　　　　　　　解除行政告诫通知书（样式）

　　同志：
　　根据《天津市国家公务员行政告诫暂行规定》，经研究，决定从　　年　月　日起解除对你的行政告诫


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　任免机关（盖章）
　年 月 日



　　【内容提要】法律中介机构及执业人员成为了违法犯罪的高发群体，需要强有力的外部监督。检察机关是国家法律监督机关，具备对其实行监督的宪法法律依据和职权。对法律中介机构及执业人员实行检察监督的路径主要有建立信息网络、搭建意见交换平台、发检察建议及职务犯罪查处等。
　　【关 键 词】法律中介机构 执业人员 检察监督

　　一、法律中介机构及执业人员的现状及评析
　　法律中介机构，当前还没有准确的定义。要明白法律中介机构的定义首先要明确中介机构的概念。中介机构，即依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。那么法律中介机构就可以定义为运用法律专业知识，向委托人提供法律服务的中介机构。从目前看，法律中介机构应当包括律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、专利代理机构、商标代理机构、版权代理机构、基层法律服务机构等社会法律服务机构。从全国范围看，法律中介机构及职业人员的数量可观，截止2010年3月，全国有3015家公证机构，1.2万名公证员； 2010年11月，全国“律师事务所已经发展到１．６９万多家，律师队伍发展到１９．４万多人” ；2011年4月18日，“经司法行政机关核准登记的司法鉴定机构达4900余家，鉴定人约5.3万余名”。 法律中介机构及其执业人员规模逐年扩大，已经成为我国法治建设的一支重要力量。但是法律中介机构及执业人员的现状却令人堪忧，主要表现在以下方面：
一是少数法律中介机构成为了司法腐败的温床 法律中介机构是提供法律服务的专门机构，主要职责是搭建法律服务执业人员的职业平台，规范管理执业队伍，本应当是法治进程的助推器，但是时下的法律中介机构却乱象杂呈，以追求经济利益最大化为目标，忽视队伍管理，纵容执业人员违法，甚至机构本身也参与违法犯罪，就某种意义而言法律中介机构成了司法腐败的温床。同样是一种伤情，在A司法鉴定所的鉴定结论与在B司法鉴定所的结论不一致，相距甚远，有的司法鉴定机构与少数司法人员相勾结共同商定鉴定结论。有的司法鉴定机构与保险公司相勾结，成为交通事故伤残鉴定的指定机构，侵犯伤者的正当权益。司法部早在2005年就意识到了司法鉴定存在的问题，自2005年以来相继出台了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》、《司法鉴定程序通则司法鉴定收费管理办法》、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》等部门规章，旨在规范司法鉴定，但是效果并不理想。律师事务所在一定程度上成为了当事人与法官建立联系的桥梁，特别是少数律师在一定意义上成了法律掮客，当事人欲取得诉讼胜诉，少数律师则成了当事人行贿法官的中转站。一部分律师事务所每到节假日便会主动或被动与司法机关或公安机关进行联谊，其意图不言而喻。北京市自2003年以来每年都要公布一批违纪违规受到处分的律师事务所或律师，截止2008年已经曝光8批，可见律师事务所违规违纪的情形之严重。少数公证机构违规出具公证书或是违规授权办理公证业务。少数法律中介机构成了司法腐败的温床。
法律中介机构的另一显著问题是内部管理混乱。管理制度形同虚设，无序竞争、乱接案、乱收费等情形几乎成为一种常态。
二是少数法律服务人员，特别是律师成为了犯罪的高发群体 律师队伍犯罪高发成了中国的一种特殊现象，其原因很复杂，既有中国法治进程缓慢的因素，换言之，就是中国律师执业环境差，但是也有律师自身的原因，即片面追求胜诉率、追求社会影响和地位，更主要的是极端追求经济利益，近些年来被处以刑罚的律师无不是这种因素的集合。2005年，安徽阜阳市中级人民法院腐败窝案牵出十几名“行贿”律师，其中六名被吊销律师执业证。其中一名律师讲到“没有一个律师没做过这类事情”。 同样是在安徽，只是发生在2008年的芜湖，纬纶律师事务所资深律师张铁峰因为为“中国F1教父”郁知非担任辩护律师而向法官行贿受到审判，庭审查明张铁峰还有其他向法官行贿等行为，2009年6月被终审判处有期徒刑2年。 2010年，北京律师樊勇因为向重庆法官行贿而获刑有期徒刑3年，缓刑3年。 轰动全国的李庄案，从另一个侧面折射出律师队伍的某些乱象。黄松有案、杨贤才案涉及多名律师，其中影响最大的算是广东法制盛邦律师事务所的陈卓伦。律师队伍问题多，成为犯罪高发群体已成不争的事实，令人深思。
三是司法行政机关监管失控 司法行政机关是法律中介机构的主管部门，但是由于其职能和权力的限制，履行监管职责困难颇多。集中一点就是法律中介机构是服务性机构，自主经营，自负盈亏，在经济上和司法行政机关司法行政机关没有依附关系，司法行政机关无力进行监管，有的地方司法行政机关由于工作经费得保障不是很好，还需要法律中介机构在经济上予以支持。
法律中介机构及其执业人员之现状从根本上讲是我国仍处于法治建设的初期阶段的必然结果。换言之，就是我国的法治国情所决定。但是从法律中介机构及其执业人员本身角度讲，职业信仰则是重要因素。缺乏崇高的职业信仰，从而导致极端追求经济效益，极端追求经济利益则催生了混乱和违法违纪现象的出现。
二、法律中介机构及执业人员检察监督的法理分析
法律中介机构及执业人员是从事法律服务，是受当事人的委托进行法律活动，从权利性质看属于私权性质。但是即便是私权也需要接受监督，因为这种私权从某种意义上讲带有一定的公权性质，和其他纯粹的私权有区别。从事法律服务是对侦查机关、检察机关和审判机关公权力的对抗和制衡，反之，对法律中介机构及执业人员实行检察监督是有法理依据的，主要体现为：　　
1、对法律中介机构及执业人员实行检察监督折射了权力制衡的理念 法律中介机构及执业人员从事法律服务也是行使权力，一切权力都需要受到监督与制约。法国十八世纪启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。 法律中介机构及其执业人员的现状正好印证了其权力需要监督与制约的哲理。现代律师制度正是权力制衡的产物，当然建立现代律师制度的初衷主要是为了对抗和制约侦查机关、检察机关、审判机关的公权力的过分强大，从而达到权力相对平衡，实现保护人权和达到法治的目的，但是制衡是相互的，公权力需要制衡，法律中介机构及执业人员行使权力也需要制衡，只有这样权力才不会失衡。因此从权力制衡理论上看，对法律中介机构及执业人员实行检察监督是有理由的。
2、对法律中介机构及执业人员实行检察监督是目前法律服务乱象呈现的现实回应 笔者在第一部分评析了法律中介机构及执业人员存在的问题。管理混乱，中介不中立，少数执业人员素质参差不齐、职业操守差，司法行政部门内部监督不到位，法律中介机构及执业人员违规违法甚至犯罪时有发生，这是法律中介机构及执业人员的现状。要改变现状，强有的外部监督是必须的。检察机关是专门的国家法律监督机关，具有履行法律监督职责的权力和其它条件，因此对法律中机构及执业人员实行法律监督在法理上是行得通的，是最直接、最合理和最有效率的选择。
　　3、对法律中介机构及执业人员实行检察监督顺应了社会管理创新和法治建设的需要 我国正处于社会转型的重要时期，旧的管理制度被打破但新的管理制度并没有随之有效的建立起来，导致管理缺失，无序状态日渐明显，社会矛盾日益突出，严重影响了我国的现代化进程。依法治国，建设法治国家是我国的治国方略，法治的基本要义就是以制度、以程序、以法律管人管事，让一切都在“法”的轨道上运行。要建设法治国家需要所有法律人共同奋斗，更需要每一位法律人更加信仰、崇尚、遵守法律，成为全社会的楷模，如果法律人自身不信仰、崇尚、遵守法律，那建设法治国家就会是一种奢望。从事法律服务的机构和执业人员，尤其是律师本身就是法律共同体，法律人，如果在带头践踏自身信仰，带头违法犯罪，带头破坏法治进程，那么何谈法治国家、法治社会。2010年中央针对社会管理存在的问题，提出了开展“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，检察机关理所应当地应该积极参与其中。对法律中介机构及执业人员实行检察监督也顺应了社会管理创新和法治建设的需要。
三、法律中介机构及执业人员检察监督之宪法法律依据
对法律中介机构及执业人员检察监督不但有法理依据更有法律依据。
一是宪法依据，宪法给予了检察机关明确的法律监督权《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。法律监督广义而言就是对所有国家机关及工作人员、事业单位及工作人员、各社会组织及公民执行、遵守国家法律的情况进行程序性和实体性监督，理论界称之为全面监督。前苏联及东欧社会主义国家、越南等国的检察监督是全面监督。从我国的检察实践看，目前的检察机关的法律监督主要集中在诉讼领域和对国家机关及其工作人员执法、守法的监督，换言之，主要是对公权力的监督。目前我国的法律中介机构及执业人员多数本身是从过去的公职机构、公职人员改制而来，现在有的还是国资性质，比如国资律师事务所，他们是法律共同体和法律人，所从事的是法律服务工作，与法律及法律监督的联系更直接更紧密，更因为其权力性质不是纯粹的私权。因此法律中介机构及执业人员应当属于检察监督的范围。
二是法律依据，多部法律明确规定法律中介机构及执业人员应当接受监督，当然包含检察监督 《中华人民共和国律师法》第三条第一款规定：“律师执业必须遵守宪法和法律，恪守律师职业道德和执业纪律”、第三款规定“律师执业应当接受国家、社会和当事人的监督”。检察机关是国家法律监督机关，代表国家行使法律监督权，这是宪法明确规定，因此律师事务所及律师应当接受检察监督。《中华人民共和国刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，刑事诉讼自然包括部分法律中介机构及执业人员，特别是律师事务所及律师的刑事诉讼活动，因此这些主体及诉讼活动自然要接受检察监督。《中华人民共和国刑法》第三百零五条、第三百零六条分别以伪证罪和辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪对部分从事法律服务的执业人员做出了规定，这也是接受检察监督的一种表现形式。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，行政诉讼自然包括代理人等人的活动。所以对法律中介机构实行检察监督是有法律依据的。
四、法律中介机构及执业人员检察监督制度路径选择
由于对法律中介机构及执业人员的检察监督是一个新课题，理论研究和实践探索较少，因此现成的监督路径还比较缺乏，笔者认为可以做如下选择：
一是构建信息举报网络，这是进行检察监督的基础性前提 法律中介机构及执业人员违法犯罪目前还比较大量的存在，但是检察机关要获取信息还是有较大难度，因为违法犯罪行为多数是为了委托人的利益，作为委托人一般是不会举报自己的代理人、辩护人的或者其他为委托机构的，除非是他们严重损害了委托人的利益或者借为了委托人的利益而谋取不当利益。要获取信息，检察机关职能另辟蹊径。首先是广泛宣传，发动民众，特别是争取对方当事人提供信息。法律中介机构及执业人员有无违纪违法行为作为对方当事人是有可能感知或知道的，他们会不遗余力地提供。其次是与司法行政机关、审判机关建立信息渠道，互通信息，相互协助。公安机关，审判机关在办案过程中会发现法律中介机构及执业人员的违反犯罪行为，检察机关可以及时获取信息。第三是提高检察人员发现违法犯罪线索的能力，获悉有价值的信息。检察机关在办案或是检察人员在社会交往中多留意法律中介机构及执业人员的情况，从中可以获取信息。自侦部门、刑检部门在审查案件时能够发现法律中介机构及执业人员的违法犯罪线索，比如提供伪证、行贿办案人员、有意识地引导办案人员进入误区等。民行检察部门在办理申诉案件时也有机会发现违法犯罪线索，比如代理人提供假证、伪证，民事诉讼证据的随意性较大，代理人可以采取许多手段向办案部门提供不实或纯粹的伪证，误导办案人员的审查。还可以通过审查，发现其在人民法院民事、行政诉讼期间的违法犯罪行为。
二是向法律中介机构发检察建议，这是实行检察监督的重要途径 检察机关发现法律中介机构及执业人员有违规、违纪、违法行为时应当及时向法律中介机构发出纠正违法的检察建议，督促其改正。执业人员受到刑罚处罚的，检察机关应向该机构发出加强整改和管理的检察建议。检察建议发出后应进行跟踪，查实整改情况，并要求法律中介机构做出书面回复。
三是与法律中介机构的主管部门建立惩戒意见交换平台，这是实行检察监督的有效途径 法律中介机构的主管部门承担着对法律中介机构及执业人员的教育、管理和惩戒职责，检察机关可与之建立惩戒意见交换平台，对法律中介机构及执业人员违法犯罪需要惩戒的向主管部门提出惩戒的意见和建议。比如，检察机关接到群众对某公证处或公证人员有违法行为，可以向其主管部门建议进行调查。某律师受到了刑法处罚或虽然没有构成犯罪但其行为应当受到行政处罚时，可以向其主管部门提出惩戒意见和建议。目前，司法部出台系列对法律中介机构及执业人员的管理办法，检察机关应积极与其主管部门交换意见，从而实现有效的检察监督。
四是发挥检察机关查处职务犯罪职能，这是实行检察监督的最有力手段 法律中介机构及执业人员涉嫌犯罪，属于检察机关管辖的，检察机关则应充分履行职责，严厉予以打击。比如，法律中介机构或执业人员向警察、检察官或法官行贿，法律中介机构或执业人员伙同审判、执行人员贪污执行款等，检察机关都应予以查处。
对法律中介机构及执业人员实行检察监督尚处于探索起步阶段，需要进行深入的理论研究和实践探索，本文只是初略探讨。

　　李 健 威远县人民检察院