陕西省商洛市人民政府


商洛市人民政府关于印发城市规划区经营性建设用地容积率管理暂行办法的通知


各县区人民政府，商丹园区管委会，市政府有关工作部门、事业机构：
《商洛市城市规划区经营性建设用地容积率管理暂行办法》已经市政府2010年第17次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。



二○一○年九月三十日


商洛市城市规划区经营性建设用地
容积率管理暂行办法

第一条 为了科学、合理、集约利用土地与空间资源，规范建设用地容积率的管理，防止国有土地资产流失，保障城乡规划的顺利实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（原建设部22号令）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本市城市规划区内通过公开招标、拍卖、挂牌等出让方式取得的各类经营性建设用地涉及容积率制定和调整的，适用本办法。
第三条 市规划部门负责经营性建设用地容积率管理工作。市国土、建设、城管、监察等部门按照各自职责，协同做好经营性建设用地容积率管理工作。
第四条 任何单位和个人有权向市规划部门举报和反映违反经营性建设用地容积率管理规定的行为，对查证属实的，依法给予奖励。
第五条 市规划部门在下达经营性建设用地规划条件时，应同时抄送市国土局、市建设局、市城管局、市监察局。
第六条 经营性建设用地使用权出让后，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件中确定的容积率。
第七条 确需调整规划设计条件确定的容积率的，应当符合以下条件：
1．城市总体（分区、专业）规划调整或修编造成地块发展条件变化的；
2．因城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让地块的大小及相关建设条件发生变化的；
3．国家和省上的有关政策发生变化的；
4. 城市建设和发展需要且符合相关技术规定和控制性详细规划的。
符合上述条件之一的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，市规划部门可以按照本办法规定的程序重新核定经营性建设用地的容积率指标。
第八条 建设用地发生下列情况的，不得调整容积率：
1.建设用地内的建设项目已经全部取得《建设工程规划许可证》的；
2.建设用地内有违法建设的；
3.法律法规规定不得调整容积率的。
第九条 调整规划设计条件确定的容积率，应当履行下列程序：
1.申请。建设单位应当向市规划部门提出书面申请，陈述调整理由，并附规划建筑设计方案；
2.论证。市规划部门对资料齐备的申请项目进行初审。经初审容积率增加在5%以内（含5%）需要修改的,由市规划部门组织专家和市发改、国土、建设、城管等部门负责人对规划建筑设计方案调整的必要性和规划设计的合理性进行论证，并征求主管副市长的意见；经初审容积率增加在5%以上的，市规划部门应当报告市政府，由市政府组织专家和市规划、发改、财政、国土、建设、城管、监察等部门和商州区政府（或商丹园区管委会）的主要负责人对规划调整进行论证；
3.公示。市规划部门将论证后拟调整的规划建筑设计方案进行公示。如规划调整可能对利害关系人产生影响，应征求利害关系人的意见，必要时召开听证会；
4.批准。经论证、公示、征求利害关系人的意见后，对符合容积率调整条件的，由市政府批准。市规划部门将容积率调整情况通报市发改、国土、建设、城管、监察等部门。
5.许可。经市政府批准增加容积率的，建设单位应当与市国土部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议。补缴土地出让金差价和相关建设规费。市规划部门按照《国有土地使用权出让合同》补充协议、交纳建设规费凭证及规划设计条件办理规划建设许可手续。
第十条 经营性建设用地增加容积率，在5％以内（含5％）的，按原成交土地总价款的楼面地价（楼面地价=土地成交总价款÷调整前的总建筑面积）补缴土地出让金；增加容积率超过5％的，按原成交土地的楼面地价或相邻地块相同性质土地现时市场评估最高楼面地价中的较高者补缴土地出让金（补缴土地出让金计算方法为：增加的建筑面积×对应的楼面地价）。土地出让金差价由市国土部门核算后，报市政府审批。
第十一条 因增加经营性建设用地容积率而需要补缴的土地出让金及相关建设规费，不得减、免、缓。
第十二条 拟调整容积率的建设项目不得提高建筑密度，不得降低绿地率。
第十三条 工程竣工验收中，在建筑的外形和尺寸与规划许可未发生变化时，允许竣工实测面积和建设工程规划许可证面积出现一定的误差，总建筑面积的合理误差范围按以下规定计算：
1．总建筑面积在2000平方米以下（含2000平方米）的最大允许误差为2%；
2．总建筑面积在2000—5000平方米（含5000平方米）的最大允许误差为1%；
3. 总建筑面积在5000平方米以上的最大允许误差为0.5%；
4．总建筑面积允许误差按累计计算，允许的总建筑面积误差不得超过200平方米；
第十四条 市规划部门要依法核实竣工建设工程是否符合规划行政许可要求。
第十五条 市国土部门在项目竣工以后，应对超容积率的情况进行复核后，依法颁发国有土地使用权证。
第十六条 市建设部门应对建设工程是否符合《建设工程规划许可证》的内容予以核实，对超容积率的，要及时通报市规划、国土、城管部门，责令建设单位补缴土地出让金及相关规费，并依法进行处罚。
第十七条 市城管部门应当严格监督规划的实施，加大执法巡查力度，对在建设过程中擅自改变规划审批内容的，应当及时予以制止并限期改正，同时通报市规划、国土、建设部门进行处理。
第十八条 市监察部门应当将经营性建设用地容积率管理纳入城乡规划效能、执法监察的工作内容，加强对市规划、国土、建设、城管等相关部门和商丹园区管委会、商州区政府及其工作人员在容积率管理工作中履行职责情况的监督检查。
第十九条 未经批准，擅自超过原容积率建设的，根据其对城市规划的影响程度，依法采取限期拆除、责令整改、罚款后补办相关手续等方式处理：
1．对严重影响城市规划和非法占用土地进行建设的，依法限期予以拆除；
2．对影响城市规划但可采取改正措施的，责令按原规定的容积率执行，限期改正错误，并依照有关规定进行处罚；
3．对城市规划和市容景观影响较轻且符合相关技术规范的，由市级有关部门按照规定处罚并收取相关规费。土地使用权人按照处理决定缴清规费后，15日内到市国土部门补办土地手续，并且按照该宗地评估的楼面地价的200%补缴超出容积率部分的土地出让金，然后到市规划部门补办规划手续。
第二十条 对于不按照规划审批文件进行设计，随意变更，擅自提高容积率的设计单位，由市规划部门协同有关部门依法予以罚款、降级或吊销设计资质等处罚。
第二十一条 对于不按照规划批准文件进行施工，随意更改规划、增加建筑面积的房地产开发企业和施工企业，由市建设部门依法予以罚款、降级或吊销企业资质等处罚。
第二十二条 市规划、国土、建设、城管等部门和商丹园区管委会、商州区政府及其工作人员，在经营性建设用地容积率管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，依照有关规定给予行政处分和党纪处分；构成犯罪的，移交司法机关追究其刑事责任。
第二十三条 本办法自2010年10月15日起施行，请各县区参照执行。


　　《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但目前行政诉讼案件大部分通过协调，促使诉讼当事人达成和解协议，原告或上诉人撤诉结案。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律对撤诉都有明确的规定。撤诉后的案件，大部分实现了案结事了，对官民和谐、社会和谐起到了重要作用。但也存在着“案结事未了”情况。由于立法上的缺陷，对在审判实践中所进行的“协调”的范围、程序、规则，以及协调的结果的法律效力没有明确规定，和解协议主要靠各方当事人自觉履行，不具有法律约束力，当事人任何一方反悔不履行协议，法院不能强制执行，形成尴尬的局面。因此规范撤诉行为，对协调和解内容予以确认并赋予法律约束力，有利于实现“案结事了”，促进社会和谐。
一、协调撤诉的法律进程

《中华人民共和国行政诉讼法》自颁布实施以来，在保障公民权利、促进依法行政管理、推进市场经济体制的确立、推动宪政和法制建设方面做出了重要贡献。但随着我国政治体制和经济体制改革的推进，该制度自身的局限在实践当中也就暴露出了诸多的问题，如行政诉讼机制不畅，导致行政诉讼公信力不足，社会各界对行政诉讼的期值下降。较之刑事、民事诉讼，行政诉讼显得无足轻重。行政审判专业人员匮乏，基层法院审判人员总体少，案件总体数量多，行政审判专业化难以实现。受行政机关的行政执法人员的素质、执法环境等多种因素的影响，造成行政诉讼难以做到维护、支持、监督的职能顺利实现。在不容回避的现实情况下，部分法院行政审判进行创新性思维，积极探索行政诉讼的协调机制，大胆地尝试采用协调方式结案，化解复杂、疑难的行政纷争，使大批的行政诉讼案件，在法院介入协调下，当事人达成和解协议后申请撤诉结案。目前，大部分行政案件撤诉，是行政诉讼的一大亮点。原告与被告、原告与第三人和解后而撤诉的案件居高以及实践证明，某些行政争议单纯的通过法院判决来处理，往往社会效果不见得很好，出现“官了民不了，案结事不了”的现象。国家设置行政诉讼制度，一方面可以防止因行政权的扩张或懈怠而侵害公民合法权益，监督行政机关依法行政；另一方面在行政体系外为行政行为的相对人开通保护自身合法权益的渠道，通过司法程序让相对人有说话的地方和机会，以缓和、化解官民冲突。近年来法院转变过去判多调少的审判思维，建立起多元化的行政诉讼协调机制，一是定期召开法院和行政机关联席会议，并通过司法建议等形式对行政机关在管理中存在的问题早发现、早告知，让行政机关清楚具体行政行为违法或不当之所在，以掌握协调工作的主动权；二是在协调工作中依照案件的不同情况，找准切入点，采取灵活的协调方法，努力化解行政争议；三是利用当事人的上级机关，基层组织、族群、朋友、代理人做好协调工作力争每起行政案件都“案结事了”； 四是建立大案、要案汇报制度。对大案、要案及时向党政领导机关、人大、政协汇报，报告、反映案件情况及可能出现的后果，借助各方力量协助解决行政纠纷。

二、撤诉的法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《 最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等法律、法规，对撤诉都作出明确的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第三十七条：“原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。第四十九条：“原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理”。《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第一条：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”和第二条“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：

（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；

（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；

（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；

（四）第三人无异议”。从行政诉讼法颁布实施以来，行政诉讼案件在原告与被告和解，或者原告与第三人和解后而撤诉的案件居高以及实践证明，某些行政争议单纯的通过法院判决来处理，往往社会效果并不见得很好，出现“官了民不了，案结事不了”的现象。国家设置行政诉讼制度，一方面可以防止因行政权的扩张或懈怠而侵害公民合法权益，监督行政机关依法行政；另一方面在行政体系外为行政行为的相对人开通保护自身合法权益的渠道，通过司法程序让相对人有说理的地方和机会，以缓和、化解官民冲突。和谐社会是行政相对人的合法权益得到尊重和保障的社会，行政诉讼就是要缓和、化解相对人与行政机关的矛盾。

三、撤诉的种类

撤诉根据审级不同，可分为撤回起诉和撤回上诉两类。撤回起诉是原告自起诉立案之日起至法院判决、裁定宣告前，原告主动撤诉。撤回上诉，是原告不服一审判决或裁定自上诉立案之日起至二审法院判决、裁定宣告前，撤回上诉。

四、撤诉的条件

撤诉的主体分为原告和上诉人。换言之，撤诉的主体为一审行政案件的原告或二审行政案件的上诉人。

根据《行政诉讼法》及《若干问题的解释》的规定，撤诉的条件有两大类：

（一）主动申请撤诉的条件：1、行政案件立案后至宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的；2、被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉；

（二）视为申请撤诉的条件：1、原告或上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，可以按撤诉处理；2、原告或上诉人未经法庭许可中途退庭，可以按撤诉处理；3、原告或上诉人未按规定的期限预交受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。

五、撤诉的法律后果

行政诉讼的原告或上诉人撤诉后的法律后果：1、导致诉讼终结；2、人民法院裁定准许原告撤诉后原告以同一事实和理由重新起诉的人民法院不予受理。但是原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费按自动撤诉处理的，原告如果在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题，人民法院应予以受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。但目前存在着虽然案件以撤诉结案，但“事未了”。因为这部分的撤诉案件是通过协调促使当事人和解后而原告撤诉的。行政诉讼中的撤诉不外乎以下几种情形：1、原告起诉后，认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉；2、是在诉讼过程中，被告改变了原具体行政行为，原告同意并申请撤诉；3、行政裁决案件中，原告与第三人达成和解，原告申请撤诉。上述几种情形中，大多数是法院找原、被告和第三人进行“协商”、“协调”的结果，尤其是我国现行的体制下，在发现被告具体行政行为违法，为了避免判决行政机关败诉而产生不必要的矛盾，有时法院主动找行政机关协调，向行政机关分析其行政行为的违法的情形或存在的瑕疵，促使被告主动撤销或改变原具体行政行为而促成原告撤诉。虽然在行政诉讼法实施以来，有大量的行政案件是通过法院“协调”后原告撤诉而结案的，在一定程度上达到了“案结事了”的效果。但我们必须看到的是，由于缺少立法上的规范，在审判实践中常出现的问题：1、由于立法上的缺陷，对在审判实践中所进行的协调的范围、程序、规则，以及协调的结果的法律效力等都值得探究。由于行政案件通过协调达成的协议，无法象民商事审判那样，用调解书的形式将协议的内容以法律文书的形式确定下来，因而和解协议主要靠各方当事人自觉履行，就目前而言其并不具有法律约束力。一旦当事人任何一方反悔不履行协议，法院不能强制执行，容易形成尴尬的局面。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三十六条的规定：“人民法院裁定准许撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。原告撤诉后，行政机关或第三人如果对和解协议内容置之不理时，相对人既无权对抗行政机关或第三人，又不能寻求司法救济，司法保护的大门对相对人来说形同虚设。2、是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关，又负有监督行政机关依法行政的职能。实践中，为了片面的追求协调结案，对被诉具体行政行为的合法性没有作出明确的判断，有可能出现是非不分的协调，“和稀泥”的协调，对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许，由人民法院裁定”把握不严。目前看来，几乎没有审查撤诉申请后，作出不准许撤诉的裁定的。3、是我国现行体制下，行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力，有些地方还作为年度考评、职务晋升的依据。被告为了达到不“败诉”目的，可能无原则的牺牲公共利益，或者胁迫或变相的胁迫原告接受和解并撤诉，或者对法院恩威并施，以不惜牺牲公共利益或损坏原告的合法权益为代价，找原告以利诱等手段动员原告撤诉。4、是行政案件多数是由于行政机关与行政相对人之间的矛盾较大，化解难，涉及信访的多。行政机关为了不必要的麻烦，法院为了不引起涉诉信访案件，只要原告撤诉，一律裁定准予撤诉。撤诉后，行政机关或第三人如果对和解协议内容置之不理时，相对人既无权对抗行政机关或第三人，又不能寻求司法救济的情况时有发生。笔者认为，对原告撤诉行为的审查，对诉讼过程中当事人达成的和解协议内容，予以确认并赋予法律约束力，维护、支持、监督行政机关的具体行政行为，切实做到“案结事了”，构建和谐社会。