论行政执法与法治政府构建

陆思


内容摘要：建设法治政府是我国依法治国的目标之一，法治政府的内涵有阳光政府、有限政府、服务型政府等等。在建设法治政府的过程中，需要严格行政执法，提高服务质量，以体现建设法治政府的基本要求。为此，需要建立严格的执法监督机制、查处违法行政行为、建立高素质的公务员队伍，还需要在公务员队伍中树立行政服务的理念，以满足严格行政执法。

关键词：行政执法；行政服务；法治政府


前言

　　行政执法是法律实施的重要阶段，直接关系到我国法治社会的建设。目前，行政执法中还存在一些问题，导致行政管理的目的没有很好地实现，或者在行政执法中出现了一些如暴力执法等不文明、不合法的现象，造成了政府信誉的降低。因此，有必要从法学的视角来研究如何严格行政执法，提高服务质量，建设有限政府、阳光政府和服务型政府。本文从严格行政执法，提高服务质量出发，对我国行政执法中的相关问题展开一些分析探讨，以期能够促进我国行政法治的实现。
一、行政执法概述
（一）行政执法的概念
　　行政执法是政府依据国家法律法规,运用国家资源管理国家、社会的具体行政行为。它是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接用于个人或组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。 行政执法是法律实施的重要阶段，这是因为行政执法所执行的正是法律、法规、规章等规范性文件，体现了国家对社会的行政管理。行政执法也是法制建设中的一个难点，这是因为掌握行政权的有关部门在管理活动中有着一定的自由裁量权，任何权力都有腐败的可能，加上我国行政权一向比较强大，社会对行政权的监督力度有限，因此行政执法中还有一些问题亟待解决。
（二）行政执法的特点
　　行政执法与其他法律手段有一定的区别。本文将行政执法活动与立法活动和司法活动相区别，以此体现行政执法的不同之处。
　　第一、和立法活动相比较。和立法活动相比较，行政执法活动是对法律的执行，而立法是对社会利益的第一次分配，属于法律创制过程，而不是法律实施过程，两者在法律实施机制中属于不同的地位和阶段。
　　第二、和司法活动相比较。和司法活动相比较，行政执法活动是为了实现行政管理的目的，而司法过程是为了解决社会纠纷。司法权具有被动性、终极性等特点，而行政执法活动却具有主动性，非终局性的特点。之所以说行政执法的非终局性，是因为行政执法本身也会进入司法审查的视野，如果行政主体违法执法，则会受到司法的审查，会被判决败诉，要求重新作出行政行为或者撤销行政行为。

二、行政执法的要求

（一）行政执法的重要性

　　从上文的分析可以看到，行政执法在法律实施机制中处于重要的地位，如果没有行政执法，法律必将无法实现，而成为一纸空文。在现代社会，大社会小政府的理念已经受到了一定的挑战，各国行政权都在一定程度上产生了一些扩张，行政权已经介入了社会生活的方方面面，在经济领域更是如此。例如，2008年世界各国对经济采取的救市行动就体现了各国行政权对经济的强烈干预。
　　从行政管理的角度来看，行政执法活动是实现政府管理社会目的的必要途径，例如，政府通过治安管理方面的行政执法，可以打击一些违法活动，保障社会的长治久安；从私权保护的角度来看，行政执法活动可以保护公民的私权利，维护纳税人应该享有的利益。
　　当然，行政执法也存在一定的危险性，这是因为权力都存在异化的可能，一些权力的行使者可能会为了一己之私，而越权执法或者不按照法律规定的途径来执法，因此需要法律对于行政执法保持一定的警惕性，防止出现违法行政行为。
（二）严格行政执法
　　本文认为行政执法的第一大要求是严格行政执法。严格行政执法有着丰富的内涵，本文将严格行政执法解读为亮点内容：
　　第一、行政执法必须实现程序正义。
　　程序正义是法治的一般要求 ，体现着法治的精神。行政执法必须体现程序正义，即法律实施者需要按照法律规定的程序来进行执法，而不能违反程序。法律程序的对行政权的制约，体现了分权制衡的思想，即立法权对行政权的制约。此外，行政执法活动中也应该给予相对人一定的程序性权利。例如，给予行政相对人申辩的权利、听证的权利以及申诉的权利乃至诉讼的权利等等，这些程序性权利也是法律所规定的，是法律赋予行政相对人的不可剥夺的权利。
　　第二、行政执法必须尽可能实现实体正义。
　　实体正义是指实体法上的正义，是一种目的正义。行政执法应该尽可能实现实体正义，以满足行政管理的要求和保护相对人利益的要求。之所以说行政执法必须尽可能实现实体正义，而不是说必须完全实现实体正义，是因为实体正义并非总是能够实现。例如，行政机关对相对人的违法行为采取了行政处罚，即使相对人确实是冤枉的，但是行政相对人在证据上不力，也会承受不利的后果。
（三）提高服务质量
　　行政执法的第二大要求是提高服务质量，行政管理活动在本质上是政府提供的一种公共产品、公共服务。具体来说，就是纳税人通过纳税来上缴税款，形成公共资金，政府通过利用这笔公共资金，来为社会提供公共产品，以满足纳税人对于安全、便捷等需要。所以，各级政府部门应该形成良好的服务意识，应该意识到行政管理活动已经不是单纯的管理，而是一种服务活动，是给纳税人提供的服务活动。
　　因此，从这个角度来说，政府作为公共产品的提供者，必须提高服务质量，在行政管理活动中不能对行政相对人冷眼相待，更不能态度冷漠，而是需要以服务者的身份和态度，为行政相对人提供服务，目前，很多地方都建立了行政服务大厅，在大厅里实现多个机关集中办公，便利于行政相对人获取行政服务，这是一种很好的做法，值得推广，但是在推广过程中需要进一步采取措施，保障行政服务理念的贯彻。
三、行政执法在法治建设中的目标
　　本文在上文的基础上，探讨行政执法在行政法治建设中的作用。法治体现的是法律对权力的制约，因此行政执法作为一种法律实施活动，需要做到以下几点：
（一）构建阳光政府
　　阳光政府的建设是指政府行使行政权的整个过程，都应该公开而透明，除非特殊的涉密事项，公民有权知晓。阳光政府的价值诉求同样是为了监督权力，让政府运行在阳光下，拒绝暗箱操作，自觉接受人民监督。当然，法治政府的阳光、公开同样是政府的法律义务。《政府信息公开条例》的制定与实施，是在构建阳光政府过程中的一大进步，具有里程碑式的意义。但是我们同样应该看到，《政府信息公开条例》是政府制定的行政法规，在效力层级上还不属于法律，因此，阳光政府的建设还有很大的提升空间。
（二）构建有限政府
　　“现代社会理想的状态是小政府大社会，政府的权力应是有限的，不能无事不管，对于通过社会自治能够解决的问题，政府不宜过多插手。” 法治政府应当是有限政府，即法治政府的权力运行是有边界的。这种有限性主要体现在两个方面：第一、政府的权力是有限的。政府的权力来自于人民和法律的授予，这种授予是有限的；第二、政府使用权力的方式是有限的。政府对公权力的使用必须按照法律规定的程序进行，且必须符合法定的方式。否则，即使使用公权力的目标是为了促进公共利益，但是这种权力使用方式也是违法的。本文同时还认为，有限政府的必然逻辑结果之一还包括政府的责任有限。在依法治国的背景下，既然政府的权力及其使用权力的方式是有限的，那么政府在使用权力过程中产生的责任也是有限的，因此我们在强调有限政府的同时，也应该明确这一点。法治时代是一个权利明晰，权力边界清晰的时代，我们应该承认有限政府的“有限责任”。
（二）构建服务型政府
　　所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 公共性是服务型政府的本质属性之一。它应以公民为本位或中心，以有效促进公共利益最大化为宗旨，来为社会提供优质、高效、便捷的公共服务。 服务型政府的相关理论在上文已经有所阐述，本文需要进一步说明的是，法治政府也必然是服务型政府，服务型政府的建设体现了政府与公民之间的关系与状态：即政府是社会的仆役，而公民才是社会的主人。目前，我国官本位思想还比较浓厚，行政服务的理念还没有建立，因此本文认为有必要从教育的角度，来对各级政府的公务员灌输这样的理念，同时还要通过一系列的监督机制，来保障服务型政府的建立。
四、严格行政执法提高服务质量的对策
　　为了实现严格行政执法，提高服务质量的目标，本文根据法学理论和我国的法律实践，提出一些对策和建议。
（一）加强执法监督机制建设
　　目前我国行政执法存在诸如执法违法、随意执法、执法不公以及行政越权等问题,这反映了行政执法者法治意识淡漠,缺乏依法行政的基本素质。 没有监督的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，监督机制的建立与完善也是构建法治政府的重要内容之一，是建立有限政府、透明政府、责任政府的保障。完善行政监督体制主要包括两方面的内容：内部监督和外部监督。内部监督主要是指政府通过自身的内部建设，如上级机关对下级机关进行监督、监察部门的监督等，此外行政复议制度也属于这一种监督类型。外部监督是指通过党派、人民团体、其他国家机关来监督政府的行为。本文认为，其中最重要的是司法监督。在法治社会，法律至上，政府行为的合法与否，可由司法机关来裁断。从某种意义上来说，司法审查机制的完善与否，直接表明一国的依法行政水平。因此，我国应该完善司法审查机制，通过司法审查机制来促进政府依法行政。
（二）加强执法队伍建设
福建省人大常委会


福建省气象条例

（1998年8月1日福建省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过2009年5月23日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议修订）


　　第一章　　总则

　　第一条为了加强和规范气象工作，防御和减轻气象灾害，保障人民生命财产安全，合理开发利用和保护气候资源，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国气象法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条在本省行政区域及其毗邻海域从事气象探测、预报、服务和气象灾害防御、气候资源利用、气象科学技术研究等活动，应当遵守本条例。
　　第三条县以上气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。
　　县级以上地方人民政府有关部门所属的气象台站，应当接受同级气象主管机构对其气象工作的指导、监督和行业管理。
　　第四条气象工作应当按照科技型、基础性的公益事业发展要求，把公益性气象服务放在首位。
　　县以上气象主管机构及其所属的气象台站应当增强气象服务的主动性、及时性和准确性。
　　第五条地方气象事业主要为当地经济建设和社会发展服务，包括下列项目：
　　（一）区域气象观测、气象信息网络、气象灾害预警、气象预报服务、电视天气预报制作、气象科学知识普及、气象科学研究；
　　（二）气候变化影响评估、气候资源区划、气候资源开发利用和保护；
　　（三）农作物气候产量、农林病虫害、生态农业、森林防火等农业气象监测和预报服务，以及农村气象科技服务网建设；
　　（四）海洋、交通、环境、地质灾害、防汛抗旱、公共卫生等气象监测和预报服务；
　　（五）人工影响天气、雷电灾害防御；
　　（六）国家和本省规定的其他项目。
　　第六条县以上气象主管机构会同有关部门制定地方气象事业发展规划，报本级人民政府批准和上级气象主管机构备案后组织实施。
　　第七条县级以上地方人民政府应当将地方气象事业及其所需基本建设投资和有关事业经费纳入本级国民经济和社会发展规划及财政预算，并根据气象防灾减灾需要和有关规定增加资金投入。
　　第八条鼓励和支持气象防灾减灾的科学技术研究、气候资源市场化开发利用的研究和推广、气象科学知识普及，开展国际、国内气象工作合作和交流。
　　省气象主管机构应当采取措施，推进闽台气象工作合作和交流。

　　第二章　　气象探测环境和设施


　　第九条县级以上地方人民政府应当按照国家规定的标准划定本辖区内的气象探测环境保护范围，将其纳入城乡规划，并向社会公告；调整城乡规划涉及气象探测环境保护范围的，应当组织气象主管机构参加。
　　任何组织或者个人都有保护气象探测环境的义务，不得危害气象探测环境。
　　第十条建设项目应当符合国家规定的气象探测环境保护范围的标准。县级以上地方人民政府城乡规划、建设、国土资源等有关部门应当按照国家规定的气象探测环境保护范围的标准，审批建设项目。
　　第十一条气象探测环境和设施应当保持长期稳定。确因城市规划或者国家重点工程建设需迁移气象台站的，应当在工程项目审批前依法报经有审批权的气象主管机构批准。迁移、重建气象台站及其设施的费用，由建设单位承担。
　　第十二条气象台站及其设施建设、气象观测网络应当统一规划、合理布局。
　　气象仪器设备的安装、使用和气象探测，必须执行全国统一的气象技术规范和标准，并接受气象主管机构监督。
　　气象无线电专用频率和信道受国家保护，任何组织或者个人不得挤占和干扰。

　　第三章　　气象预报和服务


　　第十三条县以上气象主管机构所属气象台站应当做好为工农业生产、防灾减灾和军事、国防科学试验所需的公益气象服务，及时提供气象预报、灾害性天气警报。
　　第十四条公众气象预报、灾害性天气警报由县以上气象主管机构所属气象台站统一向社会发布；禁止其他组织或者个人以任何方式向社会发布。
　　广播、电视、报刊、通信、互联网等媒体向社会播发或者其他组织、个人在公共场所刊登、播发的气象预报、灾害性天气警报，必须是县以上气象主管机构所属气象台站直接提供的适时气象信息，并注明发布时间和气象台站名称。不得擅自转播、转载其他来源的本省气象预报或者更改气象预报内容。
　　第十五条电视气象预报节目由发布该预报的气象台站组织制作，并应当符合电视节目的播出要求。
　　广播、电视等播出单位应当与同级气象主管机构商定气象预报节目的播发时间，并定时播发；确需改变播发时间的，应当事先征得发布该气象预报的气象台站同意；对可能产生重大影响的灾害性天气警报以及需要补充或者订正的气象预报，应当及时增播或者滚动播出。
　　第十六条气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以根据用户需要依法开展气象有偿服务，收费项目和收费标准按省价格主管部门规定执行。
　　广播、电视、报刊、通信、互联网等媒体通过传播气象信息获得收益的，应当提取一部分支持气象事业的发展。
　　第十七条升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动，应当按照国家规定经设区的市以上气象主管机构会同有关部门批准。
　　禁止在依法划设的机场范围内和机场净空保护区域内升放无人驾驶自由气球或者系留气球，但国家另有规定的除外。

　　第四章　　气象灾害防御


　　第十八条县级以上地方人民政府应当组织有关部门编制气象灾害防御规划和应急预案，加强气象防灾减灾基础设施建设，建立气象灾害监测和预警系统，健全防御与减轻气象灾害工作体系。
　　第十九条县以上气象主管机构应当做好重大气象灾害的调查、鉴定和评估工作，为当地人民政府组织气象灾害防御提供决策服务。
　　县以上气象主管机构所属气象台站应当做好台风、暴雨、雷电、干旱、高温、寒潮、冰雹、大雾、冰雪、大风、霜冻等气象灾害的监测、预报和突发公共事件的气象应急保障。
　　县以上气象主管机构负责气象观测数据的共享工作，县级以上地方人民政府有关部门应当及时提供和共享气象、水文、海洋、地质和生态环境等相关信息及灾情资料。
　　第二十条灾害性天气警报发布后，县级以上地方人民政府应当按照相应的气象灾害应急预案采取应急处置措施；县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，做好气象灾害应急处置工作。
　　县级以上地方人民政府及其有关部门采取气象灾害应急处置措施时，有关单位和个人应当予以配合。
　　第二十一条县级以上地方人民政府应当加强对人工影响天气工作的领导，健全统一协调的指挥和作业体系。
　　县以上气象主管机构在本级人民政府的领导下，组织实施人工影响天气作业。县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，做好人工影响天气有关工作。
　　第二十二条从事人工影响天气作业的组织，必须具备省气象主管机构规定的资格条件，使用符合国家规定的技术标准的作业设备，遵守作业规范和操作规程，并在飞行管制部门批准的空域和时限内进行作业。
　　第二十三条县以上气象主管机构负责雷电灾害防御的管理工作。
　　县以上气象主管机构应当加强防雷知识宣传，提高城乡居民的自身防护能力；对学校、医院、商场、公共文化设施等人员密集场所，应当提供技术指导等雷电灾害防御服务，督促完善防雷装置。
　　县级以上地方人民政府应当组织有关部门完善农村中小学校舍防雷装置。
　　第二十四条下列建（构）筑物或者设施必须按照国家规定的技术规范和标准安装防雷装置：
　　（一）《建筑物防雷设计规范》规定的一、二、三类防雷建（构）筑物；
　　（二）油库、气库、加油加气站、液化天然气和油（气）管道的站场、阀室等易燃易爆危险环境场所及设施；
　　（三）邮电通信、广播电视、电力设施、计算机信息系统等社会公共服务设施；
　　（四）按照国家有关规定必须安装防雷装置的场所和设施。
　　不属于前款规定必须安装防雷装置的建（构）筑物，应当根据当地雷电影响程度和实际需要采取相应的防雷措施。
　　安装在建（构）筑物上的户外广告牌、标识牌塔、太阳能热水器、信息收发装置等设施，应当按照技术要求采取防雷措施，并避免影响建（构）筑物防雷装置的功能。
　　第二十五条必须安装防雷装置的建设工程，按照国家有关规定实行防雷装置设计审核和竣工验收制度。
　　县以上气象主管机构依法对防雷装置进行设计审核和竣工验收，并对审核和验收的结果负责。
　　县级以上地方人民政府应当将防雷装置设计审核与建设工程其他行政许可事项集中办理或者联合办理。
　　气象主管机构实施防雷装置设计审核和竣工验收，不得收费或者变相收费。
　　第二十六条新建、改建、扩建建设工程项目必须安装防雷装置的，其防雷装置应当和主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
　　防雷装置设计未经审核合格的，主体工程不得施工；防雷装置未经验收合格的，主体工程不得投入使用。
　　第二十七条易燃易爆等危险环境场所的防雷装置按照国家有关规定每半年检测一次。
国家机关、社会团体、企业、事业单位、住宅区的物业服务企业或者未聘物业服务企业的业主应当做好本单位或者物业管理区域内防雷装置的日常检查、维护工作，并做好记录，存档备查。必要时，可以委托有资质的防雷装置检测机构进行检测。受损的防雷装置，应当及时报修。
　　气象主管机构应当加强对防雷装置日常检查、维护工作的业务指导，定期对防雷装置检测情况进行监督检查。对不合格的防雷装置，应当要求限期整改。
　　第二十八条公民、法人或者其他组织具备国家规定防雷装置检测资质条件的，经有权机关认定，可以依法成立防雷装置检测机构。
　　气象主管机构在履行防雷装置设计审核、竣工验收等监督管理职责时，不得为行政管理相对人指定防雷装置检测机构。

　　第五章　　气候资源开发利用和保护


　　第二十九条县级以上地方人民政府应当加强应对气候变化工作，制定开发利用和保护气候资源规划。
　　县以上气象主管机构应当根据当地经济建设需要，组织气候资源的综合调查和区划工作，加强气候监测、分析、评价以及气候变化的研究应用，并对可能引起气候变化的大气成分等进行监测，定期和不定期发布气候状况公报。
　　第三十条县以上气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、省重大建设项目、重大区域性经济开发项目等进行气候可行性论证，做好风能、太阳能、潮汐能等可再生能源规划、建设和运行的气象服务。
　　第三十一条大气环境影响评价所需气象资料、气象参数，应当由县以上气象主管机构所属气象台站提供；使用其他组织或者个人提供的气象资料、气象参数，必须经气象主管机构审查。

　　第六章　　法律责任


　　第三十二条有关部门或者气象主管机构及其所属气象台站的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未依法履行审查、许可、颁发证照等监督管理职责的；
　　（二）实施防雷装置设计审核和竣工验收时，收费或者变相收费的；
　　（三）限定或者变相限定行政管理相对人购买、使用其指定的防雷产品的；
　　（四）为行政管理相对人指定防雷装置检测机构的；
　　（五）玩忽职守导致重大漏报、错报公众气象预报、灾害性天气警报或者导致人工影响天气作业、雷电灾害事故的；
　　（六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
　　第三十三条违反本条例，有下列行为之一的，由县以上气象主管机构给予警告并责令限期改正；逾期不改正的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）向社会刊登、播发非县以上气象主管机构所属气象台站直接提供的气象预报、灾害性天气警报，或者擅自更改气象预报内容的；
　　（二）播发非适时的气象预报、灾害性天气警报的。
　　第三十四条违反本条例，有下列行为之一的，由县以上气象主管机构给予警告并责令限期改正；逾期不改正的，在当地媒体上予以通报，可以并处三千元以上三万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）应当安装防雷装置而未安装的；
　　（二）防雷装置设计未经审核合格，主体工程擅自施工的；
　　（三）防雷装置未经验收合格，主体工程投入使用的；
　　（四）易燃易爆等危险环境场所的防雷装置未定期进行检测的。第七章附则
　　第三十五条本条例自2009年8月1日起施行。